Reformeringen av försvarslogistiken. Slutrapport
2015:11 Reformeringen av försvarslogistiken Slutrapport MISSIV DATUM DIARIENR ERT DATUM ER BETECKNING 2015-04-07 2012-12-20 2013/2-5 Fö2011/613/MFU (delvis) Regeringen Försvarsdepartementet 103 33 Stockholm Uppföljning av försvarslogistikreformen Regeringen gav den 12 december 2012 Statskontoret i uppdrag att följa och utvärdera Försvarsmaktens och Försvarets materielverks arbete med att effektivisera försvarslogistiken. Statskontoret ska därigenom dels stötta myndigheterna genom att lämna rekommendationer till dem, dels bedöma hur myndigheternas arbete fortlöper och återrapportera detta till regeringen (Försvarsdepartementet). Statskontoret har lämnat två delrapporter i uppdraget, den 15 augusti 2013 och den 15 april 2014. Statskontoret slutredovisar härmed uppdraget genom att överlämna rapporten Reformeringen av försvarslogistiken. Slutrapport (2015:11). Generaldirektör Ingvar Mattson har beslutat i detta ärende. Tf. utredningschef Annika Gustafsson och utredare Katarina Johansson, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Ingvar Mattson Katarina Johansson POSTADRESS: Box 8110, 104 20 Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: 08-454 46 00. [email protected] www.statskontoret.se Innehåll Sammanfattning 7 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 Inledning Bakgrund Statskontorets uppdrag Inriktningen på arbetet med slutrapporten Statskontorets tidigare rapporter Uppdragets genomförande Disposition 13 13 14 15 16 18 19 2 2.1 2.2 2.3 2.4 Försvaret och reformen av försvarslogistiken De två berörda myndigheterna Försvarslogistik – stöd för förbanden Reformens huvuddrag Regeringens sparkrav på myndigheterna 21 21 24 26 26 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 Ansvarsfördelning och relationer mellan Försvarsmakten och FMV Rollfördelningen i försvarslogistiken Samverkan genom samordningsavtal Komplexa finansiella flöden mellan myndigheterna FMV:s incitament att effektivisera Statskontorets sammanfattande iakttagelser 29 29 34 35 36 38 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 Arbetet med att införa den nya beställar-utförarmodellen Arbetet i det inledande utvecklingsskedet Myndigheterna samverkar på flera plan Införande av modellen i linjeorganisationerna Utmaningar i arbetet och återstående frågor Statskontorets sammanfattande iakttagelser 41 41 42 43 43 44 5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 Väsentliga frågor som återstår att lösa Beställning av vidmakthållande Återstående frågor om beställning av vidmakthållande Tidigare problem med reservdelar och tillsyner Frågan om systemstöd för försvarslogistiken Frågor om beredskap och tillgänglighet Statskontorets sammanfattande iakttagelser 45 45 47 50 52 55 57 5 6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6.9 6.10 Effektiviseringar och minskade kostnader Mål för besparingarna inom försvarslogistiken Det samlade sparmålet nås tidigast 2017–2018 Effektiviseringsområde lednings- och beställarfunktioner Effektiviseringsområde förråd, service och verkstäder Effektiviseringsområde inköp av varor och tjänster Effektiviseringsområde inköpsverksamheten som sådan Sammanlagda besparingar per område Reformen har stora omställningskostnader Erfarenheter och goda exempel Statskontorets sammanfattande iakttagelser 61 61 61 62 63 65 68 68 69 71 73 7 7.1 7.2 7.3 7.4 Kostnadsminskningarnas koppling till förbandsverksamheten För att följa upp besparingar krävs en modell Försvarsmaktens interna styrning av organisationsenheterna Frigjorda medel för förbandsverksamhet Statskontorets sammanfattande iakttagelser 75 75 76 78 80 8 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 Statskontorets slutsatser och förslag Beställar-utförarmodellens egenskaper Aktörerna i beställar-utförarmodellen De institutionella ramarna och systemen Har reformens syften uppnåtts? Statskontorets rekommendationer 83 83 83 89 93 94 Referensförteckning 97 Bilagor 1 2 3 6 Regeringsuppdraget Organisationsschema för Försvarsmaktens högkvarter och FMV Ordlista och begreppsförklaring 101 105 107 Sammanfattning Försvarslogistik är ett samlingsnamn för försvarets försörjning av materiel och logistik. Den omfattar stöd till militär verksamhet i form av ett flöde av materiel och tjänster, såsom vapen, fordon, lager, transporter, underhåll och kommunikationssystem. Riksdagen beslutade i juni 2012 om en ny inriktning och en förändrad organisation för försvarslogistiken. Statskontoret har sedan 2013 på regeringens uppdrag följt och analyserat det arbete som Försvarsmakten och Försvarets materielverk (FMV) bedriver för att effektivisera försvarslogistiken utifrån beslutet. Vi har tidigare lämnat två delrapporter till regeringen. Med denna rapport slutredovisar vi uppdraget. En ny inriktning för försvarslogistiken Riksdagens beslut innebar att stora delar av den logistikverksamhet som då bedrevs av Försvarsmakten skulle föras över till FMV den 1 januari 2013. Genom en sammanhållen försörjning av materiel och logistik, där Försvarsmakten är beställare och FMV är utförare och leverantör, förväntar sig regeringen och riksdagen en effektivare verksamhet. Intentionen är att myndigheterna tillsammans ska sänka kostnaderna inom försvarslogistiken med 760 miljoner kronor per år från och med 2015. Det ska åstadkommas genom sänkta kostnader för personal och inköp. De medel som frigörs ska användas till att ställa om Försvarsmaktens insatsorganisation till mer användbara och tillgängliga förband. Sedan myndigheterna påbörjade omställningsarbetet har regeringen höjt kraven på Försvarsmaktens beredskap och tillgänglighet. Detta påverkar såväl förbanden som den logistik som ska stödja deras verksamhet. Till exempel har mer logistik kommit att betraktas som insatsnära logistik, det vill säga verksamhet som utförs av Försvarsmaktens logistikförband FMLOG och av andra förband. Det innebär att Försvarsmakten behöver bedriva en mer omfattande logistikverksamhet än vad som förutsågs när reformen beslutades. Ett komplicerat och försenat förändringsarbete Försvarsmaktens och FMV:s förändringsarbete har varit omfattade och komplicerat. Regeringen har överlåtit åt de båda myndigheterna att gemensamt ta ansvar för att genomföra de beslutade förändringarna. Det har bland annat innefattat att komma överens om verksamhetsöverföringar, hur det totala sparbetinget ska fördelas mellan dem och hur en ny beställar-utförarmodell 7 ska utformas. Dessutom har myndigheterna getts ansvar för att precisera sina inbördes roller och hur de ska samverka inom ramen för sin rollfördelning. Arbetet med att föra över verksamheter från Försvarsmakten till FMV och att införa nya arbetssätt är försenat med minst två år i förhållande till vad regeringen och riksdagen beräknade. Överföringen av verksamhet från Försvarsmakten till FMV har skett i tre omgångar, varav den sista genomfördes den 1 januari 2015. Då började myndigheterna sitt arbete med att införa den nya beställar-utförarmodell som de tillsammans har utvecklat. I sin gemensamma kvartalsvisa återrapportering till regeringen har myndigheterna gradvis skjutit fram tidpunkten för när de säger sig kunna nå regeringens besparingsmål. Först 2017 beräknas den totala besparingen ligga i närheten av målet och då komma att uppgå till drygt 730 miljoner kronor. Enligt myndigheternas bedömning kommer den nya beställar-utförarmodellen att kunna tillämpas fullt ut först 2018. Reformen har hittills haft flera positiva effekter … Även om Försvarsmakten och FMV ännu inte har infriat syftet med reformen av försvarslogistiken, bedömer Statskontoret att den hittills har haft flera positiva effekter. Som avsett har ansvarsfördelningen mellan myndigheterna blivit tydligare och dubbelarbetet har minskat, låt vara att dessa ambitioner ännu inte har uppnåtts fullt ut. Genom reformen har också försvarets logistikresurser, till exempel den nedlagda arbetstiden, i större utsträckning än tidigare fått ett pris. Det har sannolikt bidragit till att resurserna utnyttjas effektivare. I enlighet med intentionerna har myndigheterna också kunnat genomföra stora kostnadsminskningar i verksamheten, även om målet 760 miljoner kronor per år ännu inte har nåtts. Inom området förråd, service och verkstäder, vilket är ett av regeringens fyra angivna effektiviseringsområden, har myndigheterna redan nått målet om en besparing på 300 miljoner kronor per år. För 2014 har myndigheterna redovisat en ackumulerad besparing om 487 miljoner kronor. Nettobesparingen är dock mindre om man tar hänsyn till omställningskostnaderna. … men stora utmaningar återstår Trots vissa framsteg återstår stora utmaningar när myndigheterna ska genomföra reformen. Den nya beställar-utförarmodellen är ett viktigt verktyg för att uppnå en effektivare och mer sammanhållen försörjning av materiel och logistik. Modellen innebär samtidigt en stor förändring i myndigheternas sätt att arbeta. Även om den nu har börjat införas i myndigheternas respektive linjeorganisationer, återstår flera väsentliga frågor för de båda myndigheterna att reda ut. Det nya arbetssättet ska införas i deras reguljära verksamheter. Bland annat ska de lägga respektive hantera beställningar på en högre system- 8 nivå, det vill säga beställningarna ska vara färre och mer samlade. Myndigheterna behöver också komma överens i vissa sakfrågor. Bland dessa finns skäl att nämna hur vidmakthållandet av materiel ska gå till, vilket gemensamt och långsiktigt it-stöd som ska väljas för försvarslogistiken och hur försvarslogistiken ska anpassas till de operativa kraven. Andra utmaningar är att Försvarsmakten ska kunna visa att kostnadsminskningarna kommer förbanden och insatsorganisationen till del. Beställningar på högre systemnivå införs stegvis En bärande tanke med reformen är att Försvarsmakten ska beställa försvarslogistik på högre systemnivå. Därigenom förväntas kostnaderna minska. Exempelvis ska soldatens hela utrustning nu betraktas och beställas som ett sammanhållet tekniskt system. Försvarsmakten har hittills lämnat två beställningar till FMV som är större och mer samlade än tidigare beställningar, men de är inte gjorda enligt den nya modellen. De två beställningarna avser försörjningslösningar för internationella insatser. Försvarslogistikplanen är myndigheternas nya styrdokument för att anskaffa materiel på en högre systemnivå. Planen införs stegvis från 2015. Den första kompletta försvarslogistikplanen förväntas bli klar inför anskaffningen för 2018. Kostnaderna för vidmakthållande riskerar att bli fortsatt höga Vidmakthållande av materiel omfattas av den största förändringen i förhållande till myndigheternas tidigare arbetssätt. Tidigare var det en del av Försvarsmaktens logistikförsörjning. Genom reformen och intentionerna med en sammanhållen försörjning av materiel och logistik ska FMV både anskaffa materielsystem och ta ett större ansvar för att vidmakthålla, det vill säga underhålla dem. Det innebär att kostnaderna för vidmakthållandet, alltså kostnaderna för att behålla systemens egenskaper under hela livscykeln, ska beaktas och beräknas redan när materielen anskaffas. FMV har enligt sin egen internrevision inte tillräcklig kompetens för att beräkna livscykelkostnader. Därmed riskerar kostnaderna för vidmakthållande att bli fortsatt höga. Utöver detta finns det flera oklarheter om hur vidmakthållandet ska hanteras i den nya beställar-utförarmodellen. Eftersom myndigheterna har kommit överens om att dela på ansvaret, finns det till exempel en risk för att de bygger upp dubbla kompetenser på området. Myndigheterna är inte överens om med vilken tidshorisont vidmakthållandet ska beställas. FMV, som sedan tidigare har arbetat med lång framförhållning i materielförsörjningen, anser att Försvarsmakten bör beställa vidmakthållande per förband och för tre år i taget. Försvarsmakten anser sig ha behov av att kunna förändra sin beställning med kort varsel vid snabba omvärldsförändringar. Statskontoret anser att det är 9 viktigt att myndigheterna kommer överens om en ändamålsenlig modell för hur vidmakthållandet ska hanteras. Systemstödet för försvarslogistiken är en knäckfråga Den nya beställar-utförarmodellen kräver att Försvarsmakten och FMV utbyter mer information än tidigare. Myndigheterna har i huvudsak olika lösningar för sitt systemstöd och sammantaget höga kostnader för dem. Försvarsmakten använder det standardiserade affärssystemet Prio. Genom att de sista delarna av Prio införs våren 2015 ska materiel, underhåll och logistik kunna beställas i systemet. Systemet är dock ännu inte anpassat för beställningar av vidmakthållande. FMV använder främst ett stort antal andra system. Frågan om vilket eller vilka it-system som de ska använda gemensamt har diskuterats i flera år. Fortfarande står myndigheterna långt ifrån varandra. Statskontoret anser att det är av största vikt att myndigheterna kommer överens om vilket systemstöd som ska gälla för de delar i försvarslogistiken som är gemensamma. De operativa kraven bör styra försvarslogistiken Ytterligare en fråga som myndigheterna behöver klara ut är hur försvarslogistiken ska anpassas till de nya kraven på förbandens beredskap och tillgänglighet. Kraven på Försvarsmakten innebär att myndigheterna kan behöva göra en annan avvägning mellan logistikverksamhetens kostnadseffektivitet och Försvarsmaktens handlingsfrihet. Oavsett vilka krav som ställs på försvarsförmågan menar Statskontoret att det alltid måste vara de operativa kraven som ska styra logistikens inriktning. Hur avvägningen ska se ut mellan handlingsfrihet och kostnadseffektivitet kan dock variera. De processer som myndigheterna nu effektiviserar måste kunna anpassas till andra förhållanden än de som gällde inför reformen. Samtidigt gäller det att ta till vara och vidareutveckla de positiva effekter som reformen hittills har inneburit. Besparingarna är svåra att spåra till förbanden Försvarsmakten har tilldelats ett ansvar för att inom sitt ansvarsområde se till att kostnadsminskningarna inom försvarslogistiken kommer förbandsverksamheten och insatsorganisationen till godo. När förändringsarbetet inleddes fanns det ingen uppföljningsmodell som kunde spåra besparingar som försvarslogistikreformen gav upphov till. Först för 2015 har Försvarsmakten kunnat spåra vissa besparingar och omfördela medlen till förbanden. 10 Regeringen bör fortsatt följa myndigheternas arbete Mycket återstår att göra i genomförandet av reformen av försvarslogistiken. När den nya beställar-utförarmodellen nu införs i myndigheternas linjeorganisationer, uppstår också nya frågor som aldrig berördes i myndigheternas arbete med att ta fram modellen. Statskontoret förutsätter att många av de problem vi har iakttagit kommer att hanteras i myndigheternas fortsatta arbete med att genomföra reformen. Men vi ser också ett stort behov av att regeringen fortsatt följer upp förändringsarbetet och säkerställer att myndigheterna lever upp till de krav som har ställts på dem. Reformen kan behöva ses över I Statskontorets uppdrag har inte ingått att utvärdera försvarslogistikreformen som sådan. Att reformens genomförande har försenats innebär att det i dag är svårt att uttala sig om reformens effekter. Tidigast om tre–fyra år kommer det att vara möjligt för regeringen att slutgiltigt bedöma effekterna av reformen och om syftena med den har uppnåtts. Vissa av de problem som vi har identifierat i myndigheternas genomförande av reformen har möjligen till en del sin grund i reformens utformning. Ett exempel är att riksdagens beslut medförde mindre renodlade roller mellan myndigheterna än vad utredningen, som låg till grund för reformen, hade föreslagit. Det kan ha bidragit till att myndigheterna har ägnat ett komplicerat och utdraget arbete åt att definiera sina inbördes roller. Ett annat exempel är att Försvarsmakten saknar en väsentlig påtryckningsmöjlighet som beställare normalt har i beställar-utförarmodeller, nämligen möjligheten att vända sig till flera leverantörer. Denna ordning försämrar rimligen Försvarsmaktens möjligheter att tvinga fram kostnadseffektiva lösningar. Ett tredje exempel är att frågan om ett eventuellt gemensamt systemstöd inte var löst innan reformen började genomföras. Mot denna bakgrund menar Statskontoret att det kan finnas skäl för regeringen att initiera en översyn av försvarslogistikreformens utformning i sak. 11 12 1 Inledning Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att följa och utvärdera Försvarsmaktens och Försvarets materielverks arbete med att effektivisera försvarslogistiken. Med denna rapport slutredovisas vårt uppdrag. Vi har tidigare lämnat två delrapporter i uppdraget, i augusti 2013 och april 2014. 1 1.1 Bakgrund Riksdagen och regeringen har beslutat att försvarslogistiken ska bedrivas i en så kallad tvåmyndighetsmodell. Försvarsmakten ska vara beställare och Försvarets materielverk (FMV) leverantör av försvarslogistik. Försvarslogistiken är i praktiken en trepartslösning eftersom försvarsindustrin levererar försvarsmaterielen och utför delar av underhållet. I juni 2012 beslutade riksdagen om en ny inriktning på försvarets logistikverksamhet. 2 Till grund för reformen låg bland annat det arbete som gjordes av Försvarsstrukturutredningen (SOU 2011:36). Mot bakgrund av riksdagens beslut gav regeringen i juni 2012 i uppdrag till Försvarsmakten och FMV att gemensamt reformera materiel- och logistikförsörjningen. 3 Reformen syftar till att effektivisera försvarslogistiken. Enligt regeringens intentioner ska myndigheterna från och med 2015 tillsammans spara 760 miljoner kronor per år. Det ska främst ske genom minskat antal årsarbetskrafter inom myndigheterna. De medel som frigörs inom försvarslogistiken ska bidra till att bygga upp försvarets insatsorganisation. Det kan exempelvis innebära att anställa fler soldater eller att öva mer. Myndigheterna ska åstadkomma effektiviseringar på fyra områden: • inköp av varor och tjänster • inköpsverksamheten som sådan • service, förråd och verkstäder • funktioner för ledning och beställning. 1 Statskontorets delrapporter har beteckningen 2013:14 och 2014:15. 2 Prop. 2011/12:86, bet. 2011/12:FöU9, rskr. 2011/12:291. 3 Regeringen hade redan tidigare gett myndigheterna i uppdrag att förbereda en verksamhetsövergång av försvarslogistisk verksamhet från Försvarsmakten till FMV. Regeringsbeslut 5, 2011-11-17. 13 Ett viktigt verktyg i den reformerade försvarslogistiken och för de besparingar som ska göras är den nya beställar-utförarmodell som myndigheterna gemensamt har tagit fram. Ett annat väsentligt inslag i reformen är att delar av Försvarsmaktens tidigare logistikverksamheter, till exempel funktioner för förråd, service och verkstäder, har förts över till FMV. Detsamma gäller delar av Försvarsmaktens funktioner för ledning och beställning av försvarslogistik. Verksamheterna har förts över till FMV i tre omgångar under 2013– 2015. Vad gäller de verksamheter som har förts över är reformen mindre långtgående än vad Försvarsstrukturutredningen föreslog. Utredningen menade att verksamhetsöverföringen till FMV skulle gälla all verksamhet som inte var insatsorganiserad inom Försvarsmaktens logistikförband (FMLOG), det vill säga som inte ingår i Försvarsmaktens insatsorganisation. Försvarsmakten menade dock i sitt remissvar att även annan icke insatsorganiserad verksamhet inom FMLOG räknas som insatsnära och därför borde vara kvar inom Försvarsmakten. Regeringen beaktade detta i sin proposition. Riksdagen beslutade därför om en mer begränsad verksamhetsöverföring. 1.2 Statskontorets uppdrag Uppdraget innebär att Statskontoret ska följa och utvärdera myndigheternas omställningsarbete, bedöma hur arbetet fortlöper och återrapportera detta till regeringen. 4 Vi ska också stötta myndigheterna genom att lämna rekommendationer till dem. Uppdraget omfattar fem delar. Vi ska: 1. kartlägga, följa upp och analysera genomförda rationaliseringar och effektiviseringar i verksamheterna 2. föreslå hur metoder kan utvecklas som kan stödja uppföljningen av rationaliseringar och effektiviseringar, inklusive hur kostnadsminskningar kommer förbandsverksamheten och insatsorganisationen till del 3. ge rekommendationer som kan bidra till minskade kostnader och ett effektivare genomförande 4. lyfta goda exempel hos verksamheterna och den övriga statsförvaltningen som kan bidra till lärande och effektivare genomförande 5. inom ramen för detta uppdrag föreslå nya områden för rationaliseringar och effektiviseringar. 4 Enligt uppdraget ska vi dessutom till Försvarsdepartementet muntligt redovisa våra analyser och bedömningar med utgångspunkt i myndigheternas gemensamma kvartalsrapporter om försvarslogistikreformen. Detta ska ske senast en månad efter myndigheternas redovisning. 14 1.3 Inriktningen på arbetet med slutrapporten I de tidigare två delrapporterna har vi framför allt koncentrerat oss på att följa hur myndigheterna har planerat, genomfört och följt upp de besparingar som de gemensamt har ålagts av regeringen att genomföra. Vi har även följt myndigheternas gemensamma arbete med att ta fram en ny beställar-utförarmodell som ska utgöra grunden i all försvarslogistik. I denna slutrapport beskriver och analyserar vi hur reformen och myndigheternas omställningsarbete fortskrider. 1.3.1 Perspektiv och frågor i vår analys Myndigheternas pågående omställningsarbete är både komplext och svårt att överblicka. För att precisera uppdragets frågeställningar har vi därför på en övergripande nivå försökt uppmärksamma vilka hinder och möjligheter det finns för: • att effektivisera genomförandet av den nya beställar-utförarmodellen för försvarslogistik • att redovisa och följa upp arbetet med effektiviseringar • att säkerställa att de minskade kostnaderna i logistikverksamheten kommer förbandsverksamheten till del. För respektive myndighet har vi bland annat analyserat om arbetet med att effektivisera verksamheten styrs på ett tydligt och konsekvent sätt. Det handlar bland annat om i vilken mån styrningen är inriktad på både kostnadseffektivitet 5 och god ekonomiadministrativ kontroll. Vi har också analyserat om ansvarsfördelningen mellan myndigheterna är tydlig och om samordningen mellan dem är tillräcklig för att besparingsmålet ska kunna nås. Punkt 2 i regeringens uppdrag till Statskontoret handlar delvis om hur kostnadsminskningar kommer förbandsverksamheten och insatsorganisationen till del. Detta belyser vi genom att redovisa hur Försvarsmaktens arbete fortgår med att införa en nyttohemtagningsmodell, det vill säga en modell för uppföljning. Därmed söker vi även svara på om syftet med reformen av försvarslogistiken infrias, det vill säga om den leder till mer förbandsverksamhet. Punkterna 4 och 5 i uppdraget, som båda avser myndigheternas framtida arbete, behandlar vi genom att lyfta fram ett exempel och genom att lämna rekommendationer som bidrar till möjliga framtida effektiviseringar. 5 Kostnadseffektivitet är ett mått på hur ekonomiska resurser eller input (kapital, sakkunskap, tid med mera) omvandlas till resultat. I militär verksamhet måste ofta särskild hänsyn tas till operativ handlingsfrihet. 15 I arbetet med slutrapporten har vi även behandlat vissa frågor som återstår efter våra tidigare delrapporter och följt upp om myndigheterna har beaktat de rekommendationer vi lämnade där. Innehållet i delrapporterna beskriver vi närmare i avsnitt 1.4. 1.3.2 Ändrade förutsättningar som påverkar vår analys Vår ambition har givetvis varit att besvara de frågor som regeringen ställde i uppdraget till Statskontoret i december 2012. Inledningsvis vill vi dock framhålla att förutsättningarna för försvarslogistiken har förändrats i vissa avseenden, vilket påverkar vår analys. Dessa förändringar berör framför allt följande omständigheter: • Myndigheternas arbete med att föra över berörda verksamheter och att införa nya arbetssätt har försenats. Förseningen gäller även myndigheternas arbete med att uppnå regeringens krav på besparingar. Det innebär att reformen genomförs först 2015, i stället för 2013 som var den ursprungliga tanken. Myndigheterna bedömer att reformen ska vara fullt genomförd först 2017–2018. • De senaste årens utveckling i omvärlden har förändrat förutsättningarna för försvarets verksamhet. Regeringen ställer i dag högre krav på beredskap och tillgänglighet än tidigare. Detta påverkar såväl försvarets uppbyggnad som den logistik som ska stödja Försvarsmaktens arbete. En konsekvens av utvecklingen i omvärlden är exempelvis att mer logistikverksamhet har kommit att betraktas som insatsnära. 6 Försvarsmakten anser sig behöva bedriva en mer omfattande logistikverksamhet än vad åtminstone Försvarsstrukturutredningen såg framför sig. Vi menar att det är nödvändigt att beakta förändringen av omvärldsläget och dess konsekvenser för behovet av svensk försvarsförmåga och för försvarslogistiken när vi analyserar hur reformen av försvarslogistiken har utfallit. Likaså måste det försenade genomförandet av reformen beaktas i vår analys. Fördröjningen innebär bland annat att vi har begränsade möjligheter att uttala oss om reformens effekter. 1.4 Statskontorets tidigare rapporter I det följande sammanfattar vi de viktigaste slutsatserna från vår delrapport 2 i april 2014. Flera av de risker vi noterade då har vi fortsatt att följa i arbetet med slutrapporten. 1.4.1 Svårigheter att nå regeringens sparkrav Myndigheterna hade i april 2014 inte nått målet för besparingen på 760 miljoner kronor. Deras prognos var då att kostnaderna skulle kunna sänkas med 6 Regeringsbeslut 12, Fö2014/1179/MFI, s. 3, 2014-06-19. 16 cirka 640 miljoner kronor. Denna besparing skulle dock falla ut först från och med slutet av 2016, det vill säga nästan två år senare än vad regeringen hade beslutat. Skälet till förseningen var främst att myndigheterna inte hade lyckats minska kostnaderna inom effektiviseringsområdet inköp av varor och tjänster med 300 miljoner kronor från och med 2015. Myndigheterna hade nära nog halverat sina mål på detta område. 1.4.2 Oenighet om vad som ingick i verksamhetsöverföringen I april 2014 hade myndigheterna ännu inte kommit överens i flera viktiga frågor, bland annat vilka anläggningstillgångar som skulle tillhöra de verksamheter som hade förts över till FMV. I sin analys inför verksamhetsövergången hade myndigheternas heller inte klargjort hur effektiviseringarna skulle genomföras och följas upp. Dessa svårigheter innebar att myndigheterna vid tiden för vår delrapport 2 befann sig i en utdragen förhandlingssituation som hindrade ett framåtriktat arbete för att nå regeringens sparkrav. 7 1.4.3 Flera problem med den nya beställar-utförarmodellen I delrapport 2 pekade vi på flera risker med den nya beställar-utförarmodellen som myndigheterna behövde beakta. Bland annat menade vi att myndigheterna behövde klargöra målen för den nya modellen och konkretisera vilka resultat man vill uppnå. Det saknades därtill nyckeltal för uppföljning. Vi påtalade också att de tre så kallade beställningsmönster som den nya modellen består av inte följer anslagsstrukturen. Vi framhöll att detta medför vissa komplikationer, till exempel att den finansiella styrningen inte följer styrningen av verksamheten i sak. 1.4.4 Ett gemensamt långsiktigt systemstöd saknas I delrapport 2 konstaterade vi även att det fanns problem med myndigheternas respektive lösningar för systemstöd i den nya beställar-utförarmodellen. FMV:s dåvarande systemstöd var eftersatt. Myndigheterna hade heller inte tagit fram någon långsiktig lösning för hur de ska använda systemstöden inom försvarslogistiken. Försvarsmakten behövde därtill anpassa sitt systemstöd Prio till den nya modellen. 1.4.5 Svårt att spåra kostnadsminskningarna Statskontorets sammantagna bedömning i delrapport 2 var att myndigheterna brister i sin samordning och redovisning av arbetet med att effektivisera. Försvarsmakten hade inte en uppföljningsmodell på plats när besparingsarbetet 7 Under arbetet med slutrapporten har vi noterat att myndigheterna i slutet av 2014 genomförde en andra överföring av anläggningstillgångar. Myndigheterna är dock inte helt överens om dessa och avser att reda ut detta under första halvåret 2015 (Kvartalsrapport 4 för 2014, FM2015-1899:1, 2015-02-19, bilaga 1 s. 6). 17 inleddes. Det medförde osäkerhet om huruvida besparingarna i försvarslogistikreformen leder till bestående kostnadsminskningar som kan användas i förbandsverksamheten. 1.5 Uppdragets genomförande Statskontorets iakttagelser om och analys av reformens genomförande bygger på en omfattande dokumentation, intervjuer, studiebesök och fallstudier. 1.5.1 Dokument och intervjuer Statskontoret har studerat och analyserat en stor mängd dokument om de berörda verksamheterna och om det pågående förändringsarbetet. I analysen har vi bland annat utgått ifrån de kvartalsredovisningar om hur reformen genomförs som myndigheterna hittills har lämnat till Försvarsdepartementet. Vi har också använt årsredovisningar och annan formell dokumentation från myndigheternas planering och uppföljning. Därutöver har vi tagit del av arbetsmaterial som löpande produceras i myndigheternas gemensamma omställningsarbete. Arbetsmaterialet är totalt sett mycket omfattande. I arbetet med denna slutrapport har vi intervjuat ett trettiotal representanter för de båda myndigheterna. Vi har intervjuat personer i myndigheternas gemensamma projektorganisation för omställningsarbetet och för införandet av den nya modellen, för systemstöd, ekonomiflöden med mera. Vidare har vi intervjuat personer vid myndigheternas ekonomifunktioner, både centralt inom respektive myndighet och inom berörda enheter. Vi har också intervjuat personer som arbetar i myndigheternas inköpsfunktioner. 1.5.2 Studiebesök och fallstudier I utredningen har vi gjort några studiebesök och fallstudier inom områden där verksamhet har förts över från Försvarsmakten till FMV. Vårt syfte med detta har varit att komma närmare den dagliga verksamheten och att se hur den påverkas av omställningsarbetet och myndigheternas centrala processer för planering och uppföljning. Vi har därför fördjupat oss i några enheter inom myndigheterna. I arbetet med den andra delrapporten gjorde vi några studiebesök för att se hur försvarslogistikens försörjningskedja fungerar ur både ett lokalt och ett centralt perspektiv. Bland annat besökte vi Försvarsmaktens försörjningsenhet i Ronneby och i Karlskrona och FMV:s markverkstad i Revingehed. Inför slutrapporten har vi i Luleå besökt FMV:s flygverkstad och Försvarsmaktens flygbasbataljon vid F21. Vi har även besökt materielsystemkontoret för flyg, vars verksamhet delvis gick över från Försvarsmakten till FMV vid årsskiftet 2014/15. Denna verksamhetsöverföring är tänkt att vara den sista. 18 Genom besöken ville vi se om myndigheterna dels har dragit lärdom av tidigare verksamhetsövergångar, dels förverkligar den ambition om renodling och rationalisering som den nya beställar-utförarmodellen syftar till. 1.5.3 Kvalitetssäkring Uppdraget har genomförts av Katarina Johansson (projektledare), Samuel Good och Svante Eriksson. En intern referensgrupp har varit knuten till projektet. Statskontoret har i kvalitetssäkringen även anlitat experter. Dessa är Birgitta Böhlin (före detta generaldirektör vid FMV), Åke Jansson (före detta chef för FMLOG) och Ingemar Wahlberg (före detta kanslichef i riksdagens försvarsutskott). Vidare har Statskontoret haft stöd av Ekonomistyrningsverket (ESV) i frågor som rör ekonomiska flöden mellan myndigheterna. Försvarsmakten, FMV och Försvarsdepartementet har faktagranskat ett utkast till denna rapport. 1.6 Disposition Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt. I kapitel 2 beskriver vi översiktligt de berörda myndigheternas verksamheter samt försvarslogistikens innehåll och reformens huvuddrag. I kapitel 3 redogör vi mer ingående för ansvarsfördelningen och relationerna mellan Försvarsmakten och FMV. Vi tar upp rollfördelningen i försvarslogistiken, hur samverkan mellan myndigheterna är utformad, de finansiella flödena mellan myndigheterna och FMV:s prissättningsmodell. I kapitel 4 redogör vi för Försvarsmaktens och FMV:s arbete med att utveckla och införa beställar-utförarmodellen på försvarslogistikområdet. Det handlar bland annat om vilka aktiviteter som har genomförts och när. I kapitel 5 behandlar vi närmare vissa sakfrågor som ännu inte har klarats ut. Vi tar upp val av it-stöd, beställningar av vidmakthållande (hur materielen ska användas och underhållas) samt hur försvarslogistiken ska utformas samtidigt som kraven på tillgänglighet och beredskap har ökat. I kapitel 6 analyserar vi de rationaliseringar och effektiviseringar som myndigheterna har genomfört i sina verksamheter. I kapitel 7 beskriver vi hur kostnadsminskningar kommer förbandsverksamheten och insatsorganisationen till del. I kapitel 8 gör vi en sammanfattande analys av myndigheternas effektiviseringsarbete, inklusive införandet av den nya beställar-utförarmodellen. Här lämnar vi också ett antal rekommendationer. 19 20 2 Försvaret och reformen av försvarslogistiken Försvarslogistik är ett samlingsnamn för en sammanhållen försörjning av materiel och logistik inom försvaret. Försvarslogistik är stöd till militära insatser i form av ett flöde av både materiel och tjänster från leverantörerna till slutanvändarna. Det handlar om fordon, vapen, transporter, information, underhåll, lager, kommunikationssystem, administrativ service och soldaternas personliga utrustning. I detta kapitel beskriver vi översiktligt Försvarsmaktens och FMV:s uppgifter och verksamheter inom försvarslogistiken. Vi redogör också för försvarslogistikens huvudsakliga komponenter och reformens huvuddrag. 2.1 De två berörda myndigheterna Försvarslogistiken bedrivs i en tvåmyndighetsmodell där Försvarsmakten är beställare och FMV leverantör. I det följande beskriver vi kortfattat myndigheternas uppgifter, roller och ansvar inom försvarslogistiken. För en närmare beskrivning av respektive myndighets organisation hänvisar vi till bilaga 2. 2.1.1 Försvarsmaktens uppgifter och organisation Försvarsmakten ansvarar under regeringen för Sveriges säkerhet. Enligt sin instruktion ska Försvarsmakten upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Grunden för detta ska vara förmågan till väpnad strid. Försvarsmakten ska enligt sin instruktion kunna försvara Sverige och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt. Myndigheten ska även kunna upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet samt värna Sveriges suveräna rättigheter och nationella intressen utanför det svenska territoriet. Av instruktionen framgår att Försvarsmakten ska anlita FMV vid upphandling av varor och tjänster. 8 Försvarsmakten är en enrådighetsmyndighet som leds av överbefälhavaren. Myndighetens verksamhet leds från högkvarteret som utgörs av så kallade ledningar, staber och avdelningar med olika ansvarsområden. Här finns till exempel ledningsstaben (med bland annat planerings- och ekonomienheten), produktionsledningen (med bland annat enheter som ansvarar för försvarslogistik) och insatsledningen. 8 Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. 21 Under överbefälhavaren består Försvarsmaktens grundorganisation av myndighetens samtliga 34 organisationsenheter, det vill säga förband, skolor och centrum. Försvarsmaktens basorganisation består av organisationsenheternas staber och produktionsdelar. Försvarsmaktens insatsorganisation utgörs krigsförbanden och hemvärnet med dess nationella skyddsstyrkor. Basorganisationen har i uppgift att bygga upp och stödja insatsorganisationen. Inom basorganisationen finns även Försvarsmaktens förband för så kallad främre logistik (FMLOG). Vid årsskiftet 2014/15 hade Försvarsmakten cirka 20 000 anställda bestående av yrkesofficerare, kontinuerligt tjänstgörande soldater och civila. Därtill hade myndigheten knappt 10 000 reservofficerare och tidvis tjänstgörande soldater samt drygt 21 000 hemvärnssoldater. 9 Försvarsmaktens medel för 2015 uppgår sammanlagt till cirka 43 miljarder kronor och fördelar sig på följande fem anslag: • 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap 24,3 miljarder kronor • 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt 1,8 miljarder kronor • 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar 9,7 miljarder kronor • 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar 6,5 miljarder kronor • 1:5 Forskning och teknikutveckling 0,6 miljarder kronor. 2.1.2 Uppbyggnaden av Försvarsmaktens insatsorganisation Riksdagen beslutade i juni 2009 om förändrade mål och uppgifter för Försvarsmakten. Enligt detta försvarsbeslut ska förbanden i den nya insatsorganisationen vara tillgängliga samt rätt utformade, utrustade och övade för sina uppgifter. Förbanden ska kunna användas för insatser i Sverige, i närområdet och internationellt. Den tidigare särskilda utlandsstyrkan avskaffades. Beslutet innebar också att huvuddelen av förbanden ska ha en beredskapstid som understiger tre månader. Riksdagen beslutade samtidigt att värnplikten ska vara vilande i fredstid. Försvarsmakten fick i uppgift att införa ett nytt system för personalförsörjning som är baserat på både kontinuerligt och tidvis anställd personal. Riksdagen angav att reformen skulle genomföras i den takt som de ekonomiska ramarna medgav. I propositionen som föregick försvarsbeslutet menade regeringen vidare att Försvarsmaktens operativa förmåga skulle kunna öka genom en samordning av processerna för materiel- och logistikförsörjning, som då inte var formellt integrerade. 10 9 Försvarsmaktens årsredovisning för 2014, bilaga 2, s. 9. Ett användbart försvar, prop. 2008/09:140, s. 91-92. 10 22 I januari 2010 kompletterade och förtydligade regeringen sin styrning av försvaret med ett särskilt beslut som avsåg perioden 2010–2014. 11 Detta inriktningsbeslut innebar sammantaget höjda krav på Försvarsmakten vad gäller tillgänglighet och förmåga till såväl nationella som internationella uppgifter. Inriktningen preciserades ytterligare när regeringen i mars 2011 gav Försvarsmakten anvisningar om en nationell försvarsplanering. 12 I detta beslut finns krav på krigsbandens beredskap. Försvarsmakten lämnade i december 2014 på uppdrag av regeringen ett underlag till en ny försvarspolitisk inriktningsproposition. Regeringen avser att lämna en sådan proposition i april 2015. 2.1.3 Försvarets materielverks uppgifter och organisation FMV är en civil myndighet med uppdrag att tillhandahålla försvarslogistik. Det innebär att myndigheten, tillsammans med sin viktigaste uppdragsgivare Försvarsmakten, utformar försvarsmateriel och tjänster och förser försvaret med detta. FMV ska på Försvarsmaktens vägnar anskaffa, vidmakthålla samt avveckla materiel och förnödenheter. FMV ska tillhandahålla logistik i form av service-, förråds- och verkstadstjänster. Myndigheten ska också stödja Försvarsmakten i planeringen av materiel- och logistikförsörjningen och med kunskap om materielsystem. 13 FMV leds av en styrelse, som ansvarar för verksamheten inför regeringen, och en generaldirektör. FMV är indelat i sju verksamhetsområden. Tillsammans arbetar de för att leverera den utrustning som försvaret behöver och ser till att den fungerar när och där den behövs. Verksamhetsområdena är: • anskaffning och logistik • förråd, service och verkstäder (FSV) • marknad och inköp • strategiska projekt (bland annat Gripen) • system- och produktionsledning • test och evaluering • myndighetsgemensamma uppgifter. 11 Inriktningsbeslut för Försvarsmakten 2010–2014, Regeringsbeslut 3, Fö2009/1354/MIL, 2010-01-14. 12 Regeringsbeslut 3, Anvisningar för försvarsplanering, 2011-03-31. 13 Förordning (2007:854) med instruktion för Försvarets materielverk. 23 Vid årsskiftet 2014/15 hade FMV drygt 3 100 anställda. FMV finansieras till mer än 99 procent av avgiftsintäkter. 14 År 2014 uppgick de totala intäkterna till drygt 21 miljarder kronor. 2.2 Försvarslogistik – stöd för förbanden Regeringens och riksdagens beslut om Försvarsmaktens uppgifter ligger till grund för vilka försvarsförmågor som myndigheten behöver. Försvarsförmågan består av resurserna materiel, personal, utbildning, logistik, doktrin 15, ledning och infrastruktur. Resurserna sätts samman till förband. Utgångspunkten för försvarslogistiken är de behov som förbanden har för att lösa sina uppgifter. 2.2.1 Materielanskaffningen i dag Försvarsmaktens behov av materiel omsätts av FMV till en produktionsplan. Den styr FMV:s arbete under kommande år. Försvarsmaktens beställarfunktion utgörs av högkvarterets produktionsledning för försvarslogistik. FMV:s verksamhetsområde för system- och produktionsledning tar emot beställningarna. Försvarsmakten beslutar om vilka förmågor och mål som ska gälla för försvaret. Utifrån detta utarbetas sedan målsättningsdokument för förbanden (krigsförbandsmålsättningar). Med dessa som grund fastställer FMV ett dokument som specificerar tekniska, taktiska och ekonomiska krav på materielen. Dokumentet ligger sedan till grund för FMV:s arbete med att ta fram kravspecifikationer i samband med upphandlingar. Före reformen hade Försvarsmakten ansvaret för detta dokument. Fram till 2013 lade Försvarsmakten cirka 800 beställningar per år till FMV. Av årsredovisningen för 2014 framgår att antalet beställningar detta år hade minskat till 556. Ett projekt för materielanskaffning kan pågå i flera år, från Försvarsmaktens beställning till FMV:s slutleverans. FMV delar därför upp projekten i så kallade milstolpar för att underlätta redovisningen och uppföljningen. En milstolpe är en form av delleverans som ger FMV rätt att fakturera Försvarsmakten. Processen för anskaffning av materiel beskrivs kortfattat i figur 1 nedan. 14 FMV har ett anslag för internationella materielsamarbeten och industrifrågor m.m. som för 2015 uppgår till cirka 68 miljoner kronor. 15 Med Försvarsmaktens militärstrategiska doktrin avses ett formellt uttryck för den kunskap och de föreställningar som utgör den viktigaste grunden för verksamheten inom det militära försvaret. 24 Figur 1 Statskontorets förenklade bild av processen för anskaffning av materiel Försvarsmaktens behov fastställs i försvarslogistikplanen Försvarsmakten lämnar offertförfrågan till FMV utifrån förbandens målsättningsdokument FMV lämnar offert till Försvarsmakten med förslag på materiel Försvarsmakten lämnar en beställning till FMV FMV upphandlar från industrin FMV levererar milstolpar (prestationer) till Försvarsmakten Industrin levererar materiel till FMV FMV tar emot materiel och godkänner den före överlämning till Försvarsmakten Projektet avslutas 2.2.2 Logistikverksamhet omfattar flera funktioner Sedan den 1 januari 2013 beställer Försvarsmakten även logistikverksamhet av FMV. Begreppet logistik innebär i militära sammanhang exempelvis funktioner som: • försörjning av förnödenheter (till exempel mat och drivmedel) • underhåll och reparation av materiel (tekniska tjänster) • transport och förflyttning (kommunikationstjänster) • försvarsmedicin • service (till exempel reseadministration, ekonomiredovisning och lokalvård) • upphandling och kontraktering. 2.2.3 FMV ansvarar för den bakre logistiken FMV ska ansvara för all så kallad bakre logistik. Med det avses logistik som inte är insatsnära. Den insatsnära logistiken (främre logistik) utförs av Försvarsmaktens logistikförband FMLOG och av andra förband. Gränserna mellan främre och bakre logistik är flytande i viss mån. Den främre, insatsnära logistiken styrs i hög grad av operativa militära krav. Den utförs av personer knutna till förband som ingår i insatsorganisationen, exempelvis enheter för transportledning, sjukvård, försörjning av förnödenheter och ledningsteknik. Den bakre logistiken utgörs av verkstäder, centrala förråd, transporter, lokalvård med mera. 25 2.3 Reformens huvuddrag Reformen medför att FMV får ett större ansvar för både logistik och försörjning av materiel. Ett av syftena med reformen är att tydliggöra ansvarsfördelningen och att minska myndigheternas dubbelarbete. Arbetssättet enligt den nya beställar-utförarmodellen påbörjades den 1 januari 2015. En bärande tanke med modellen är att Försvarsmakten ska beställa försvarslogistik på så kallade högre systemnivåer. Det innebär att beställningarna ska bli färre och mer samlade för en större del av ett materielsystems livscykel. FMV ska lämna förslag på olika lösningar och efter beslut av Försvarsmakten upphandla den bästa lösningen. Regeringens beslut innebar att delar av Försvarsmaktens funktioner för förråd, service och verkstäder har förts över till FMV, med början den 1 januari 2013. Vissa organisatoriska enheter fördes över till FMV, medan andra delades mellan myndigheterna. I praktiken har Försvarsmaktens logistikförband FMLOG delats. I dag finns det cirka 2 000 årsarbetskrafter kvar inom FMLOG. I och med reformen har tre verksamhetsövergångar från Försvarsmakten till FMV genomförts: • Den verksamhet som fördes över den 1 januari 2013 bildade FMV:s nya resultatenhet förråd, service och verkstäder (FSV). FMV fick efter denna verksamhetsövergång nästan dubbelt så mycket anställd personal. • Den 1 januari 2014 överfördes delar av ansvaret och processen för att anskaffa materiel samt driftstyrning av materiel till FMV. • Den sista verksamhetsövergången genomfördes den 1 januari 2015. Den omfattade delar av Försvarsmaktens så kallade materielsystemkontor flyg, som främst rör underhållsplanering och driftstyrning av flygverksamhet. 2.4 Regeringens sparkrav på myndigheterna Riksdagen och regeringen har beslutat att myndigheterna från och med 2015 tillsammans ska spara 760 miljoner kronor per år. Däremot har regeringen inte fördelat ansvaret för sparbetinget mellan myndigheterna. Besparingarna ska enligt regeringen åstadkommas inom nedanstående fyra effektiviseringsområden. 26 Tabell 1 Regeringens sparkrav Effektiviseringsområde Inköp av varor och tjänster Inköpsverksamheten som sådan Sparkrav i miljoner kronor 300 Typ av rationalisering Minskade kostnader för inköp med oförändrad inköpsvolym 30 Minskade personalkostnader Service, förråd och verkstäder 300 Minskade personalkostnader Lednings- och beställarfunktioner 130 Minskade personalkostnader Summa 760 Källa: Statskontorets bearbetning av regeringsbeslut 8 och 9 2012. Myndigheternas rationaliseringar ska ske på två sätt. Det ena är genom att minska kostnaderna för Försvarsmaktens inköp av varor och tjänster. Det andra är genom att sänka personalkostnaderna genom att minska antalet årsarbetskrafter. Kostnaderna för Försvarsmaktens externa inköp av varor och tjänster ska minska med 300 miljoner kronor per år i förhållande till 2008 års inköpsvolym. Det ska ske genom lägre inköpskostnad men med oförändrad inköpsvolym. Reformens tre övriga effektiviseringsområden handlar främst om att minska personalkostnaderna. Rationaliseringarna ska bland annat leda till att FMV kan sänka sina timpriser för de stödtjänster som myndigheten utför åt Försvarsmakten. Myndigheterna ska gemensamt varje kvartal återrapportera sitt effektiviseringsarbete till regeringen (Försvarsdepartementet). Vidare ska myndigheterna i sina årsredovisningar redovisa sina kostnader före respektive efter genomförda åtgärder och konsekvenserna av åtgärderna. Försvarsmakten ska också redovisa vilka medel som har överförts till förbandsverksamheten till följd av besparingarna inom stödverksamheterna. 27 28 3 Ansvarsfördelning och relationer mellan Försvarsmakten och FMV Den nya beställar-utförarmodellen är en central del av försvarslogistikreformen. Modellen förändrar delvis Försvarsmaktens och FMV:s relationer och tidigare arbetssätt. I det här kapitlet redogör vi för modellens grunder, myndigheternas förändrade ansvar och roller i försvarslogistiken och hur de har arbetat med att tydliggöra detta i ett samordningsavtal. Vi behandlar även de finansiella flödena mellan myndigheterna som genom den nya modellen har blivit mer komplexa. 3.1 Rollfördelningen i försvarslogistiken Riksdagens och regeringens beslut innebär att försvarslogistiken ska bedrivas av Försvarsmakten och FMV i en så kallad tvåmyndighetsmodell. 16 Försvarsmakten ska vara beställare och FMV leverantör av försvarslogistik. 3.1.1 Syftet med en beställar-utförarmodell En beställar-utförarmodell mellan myndigheter innebär att en anslagsfinansierad myndighet köper varor och tjänster av en annan myndighet som får kostnadstäckning genom avgifter. Den utförande myndigheten är på så sätt beroende av avgiftsintäkter från köparen för sin finansiering. Syftet med att införa beställar-utförarmodeller i offentlig verksamhet brukar vara att skapa marknadslika förhållanden och på så sätt försöka ta till vara vissa av de fördelar som en marknad kan erbjuda. Modellen förväntas skapa incitament för utföraren att bli mer medveten om sina kostnader, bedriva sin verksamhet effektivare och anpassa sina resurser bättre. Denna typ av incitament kan skapas utifrån det underliggande hotet att beställaren kan minska sin efterfrågan eller välja en annan utförare. 3.1.2 Beställar-utförarrelationen på försvarsområdet är inte ny Att det över huvud taget råder en beställar-utförarrelation mellan Försvarsmakten och FMV är i sig inte nytt. Ända sedan tidigt 1990-tal råder en rollfördelning mellan myndigheterna som syftar till en affärsmässig relation 16 Prop. 2011/12:86, bet. 2011/12:FöU9, rskr. 2011/12:291. 29 mellan dem. År 1994 bildades myndigheten Försvarsmakten och materielanslagen (anslag 1:3 och anslag 1:4) fördes samtidigt över från FMV till Försvarsmakten. Förändringarna till följd av försvarslogistikreformen handlar framför allt om att ansvarsfördelningen har gjorts tydligare i vissa avseenden. Bland annat har delar av den logistikverksamhet som Försvarsmakten tidigare bedrev i egen regi nu förts över till FMV och ska omfattas av det affärsmässiga förhållandet. Eftersom försvarsindustrin levererar försvarsmateriel och utför delar av underhållet, blir försvarslogistiken i praktiken en trepartslösning. Genom att Försvarsmakten beställer av FMV, som i sin tur beställer delar av själva utförandet från försvarsindustrin, är det mera relevant att tala om en ”beställar-beställar-utförarmodell”. Det gäller i synnerhet materiel där Försvarsmakten beställer förmåga och FMV föreslår lämplig sådan. FMV genomför i egen regi delar av produktionen inom verksamhetsområdena test och evaluering samt förråd, service och verkstäder. Till följd av den rollfördelning mellan Försvarsmakten och FMV som riksdagen och regeringen har beslutat om avviker förutsättningarna på försvarsområdet från vad som typiskt sett brukar vara fallet vid införande av beställarutförarmodeller. Försvarsmakten ska enligt sin instruktion anlita FMV vid upphandling av varor och tjänster. 17 Enligt FMV:s instruktion ska myndigheten på uppdrag av Försvarsmakten vidmakthålla, destruera och kassera varor, upphandla byggentreprenader, varor och tjänster samt tillhandahålla logistik i form av service-, förråds- och verkstadstjänster. FMV ska hjälpa Försvarsmakten i planeringen av materiel- och logistikförsörjningen och med kunskap om materielsystem. 18 Försvarsmakten har således en reglerad skyldighet att köpa försvarslogistik av FMV, som därmed har en monopolställning. Försvarsmakten saknar alltså den frihet som en kund normalt har på en marknad, nämligen att utöver produktion i egen regi kunna vända sig till olika leverantörer. 3.1.3 Försvarsmakten beställer förmåga och FMV föreslår lämplig materiel Myndigheterna har gemensamt arbetat med att utveckla försvarslogistikens funktioner för ledning och beställning. 19 I februari 2014 överlämnade det 17 11 § i förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. Förordning (2007:854) med instruktion för Försvarets materielverk. 19 Myndigheterna lämnade i maj 2013 en rapport till regeringen som beskrev modellen. Rapporten ledde fram till ett myndighetsgemensamt ställningstagande att införa modellen. 18 30 myndighetsgemensamma projektet ett förslag till respektive myndighetsledning. 20 Förslaget innefattade en ny modell för försvarslogistikens funktioner för ledning och beställning samt en förändrad fördelning av myndigheternas ansvar och uppgifter. Myndigheterna påbörjade under 2014 planering enligt det arbetssätt som följer av den nya beställar-utförarmodellen, även om införandet av modellen som helhet påbörjades den 1 januari 2015. Enligt myndigheterna kommer det dock att dröja till 2018 innan alla beställningar kan hanteras enligt modellen. Ansvarsfördelningen innebär att Försvarsmakten specificerar sina krav på förmåga. På beställning av Försvarsmakten ska FMV sedan föreslå möjliga alternativa försörjningslösningar utifrån angivna krav. Därmed har FMV tagit över ansvaret för att utforma och sammanställa tekniska krav för ett helt materielsystem. Vidare ska den nya sammanhållna försörjningen av logistik och materiel uppfylla Försvarsmaktens krav under grundberedskap, förhöjd beredskap och insats. I den nya modellen kommer FMV in i ett tidigare skede i Försvarsmaktens planering. FMV ska därigenom kunna föreslå flera alternativ, till exempel om ett befintligt system ska uppdateras eller om Försvarsmakten bör investera i ett nytt. Det är dock Försvarsmakten som fattar beslut om alternativen och helheten. 21 Enligt Försvarsmakten innebär den nya modellen att myndigheten får ett bättre underlag och därmed ges förutsättningar för att bli en bättre beställare och beslutsfattare. Försvarsmakten ska ge uppdrag till FMV om systemledning, vilket bland annat innebär att hålla samman alla tekniska system i Försvarsmakten. I den nya modellen innebär ett tekniskt system att flera materielsystem hänger ihop. Till exempel betraktas en soldats utrustning nu som ett sammanhållet tekniskt system. Tidigare sågs utrustningens olika delar som separata tekniska system. Det resulterade i att det i stort sett fanns ett dokument med krav för varje del i soldatens utrustning, till exempel ett dokument för automatkarbiner, ett för knivar, ett för stridsvästar och så vidare. Detta medförde i sin tur att enbart grundläggande soldatutrustning upptog cirka 100 uppdrag i materielplanen. I den nya modellen blir soldatens utrustning i stället sammanslagen till ett materielområde som omfattar endast en kravställan. 20 Genomförande av lednings- och beställarfunktioner steg 2 – Slutrapport, Försvarsmakten och FMV, 2014-01-31. 21 Intervju med Försvarsmaktens före detta förändringsledare, 2014-12-19. 31 3.1.4 Ansvarsfördelningen enligt myndigheterna Försvarsmakten och FMV har i en gemensam presentation 22 beskrivit vilket ansvar respektive myndighet har i försvarslogistiken. Försvarsmaktens ansvar • Statens anslag för materiel tilldelas Försvarsmakten och myndigheten kvarstår som ägare av materielen (statens ägarföreträdare). • Försvarsmakten definierar behovet av försvarslogistik utifrån operativa krav. När Försvarsmakten ska beställa försvarslogistik av FMV, bestämmer Försvarsmakten vad materielen ska klara under insatser i form av funktion och tillgänglighet. • Försvarsmakten är den som har mandat att definiera och besluta om vilken typ av materiel som ska användas, hur den ska användas och var den ska lagerhållas. FMV:s ansvar • FMV:s nya uppgift är att se till att materielen är tillgänglig genom hela livscykeln. FMV ska därför stödja Försvarsmakten från de tidiga faserna i livscykeln till dess att materielen tas ur bruk. • FMV ansvarar för att omvandla verksamhetens behov, som de definieras av Försvarsmakten, till upphandlingskrav. Det innebär att FMV ska göra adekvata och kostnadseffektiva upphandlingar. FMV har därtill ansvar för merparten av inköpen till Försvarsmakten. • FMV ansvarar för hur de olika materielsystemen hänger ihop. Myndigheten ansvarar också för driftstyrning av all materiel och för den specifika materiel som ska brukas och när det ska ske. Driftstyrning innefattar uppgiften att styra vilken materiel som ska vara i drift, underhållas eller lagerhållas. • FMV ska vara tillgängligt och leverera logistik dygnet runt, sju dagar i veckan när beredskapsläget kräver det. • FMV ansvarar för kontakterna med industrin och för den tekniska och logistiska utformningen av materielsystemen. 22 Försvarslogistikförsörjning i förändring, presentation av Försvarsmaktens försvarslogistikchef och chefen för FMV:s verksamhetsområde system- och produktionsledning under försvarsföretagsdagarna, 2014-12-11. 32 3.1.5 Tre typer av beställningar Inom ramen för den nya beställar-utförarmodellen har myndigheterna utformat tre typer av beställningar av försvarslogistik: • Förändring av Försvarsmaktens förmåga • Vidmakthållande (bibehållande) av Försvarsmaktens förmåga • Försvarsmaktens behov av övrigt stöd inom försvarslogistiken Beställningarna är tänkta att ske enligt en fördefinierad rutin, ett så kallat beställningsmönster. Beställningsmönstret förändra förmåga används när Försvarsmakten behöver göra större ändringar av operativa krav. Beställningsmönstret vidmakthålla förmåga syftar till att säkerställa att materielen och logistiken lever upp till de operativa kraven till en nivå som Försvarsmaktens ekonomi medger. Beställningsmönstret övrig försvarslogistik omfattar annan stödverksamhet till Försvarsmakten. 3.1.6 Försvarsmaktens nya beställare I och med verksamhetsövergången från Försvarsmaktens produktionsledning (teknik- och materielkontoren och materielsystemansvariga) har många personer förts över till FMV. Samtidigt har de personer som är så kallade krigsförbandsansvariga flyttats från Försvarsmaktens insatsledning till produktionsledningen. Dessa personer ska ta fram krigsförbandsmålsättningar som ligger till grund för FMV:s arbete med att ta fram krav på materielen. Därtill har Försvarsmakten inrättat en ny befattning på produktionsledningen. Beställarkompetensen består av ett 60-tal så kallade materielområdesansvariga. Deras huvudsakliga uppgift är att sammanföra materieltyper till en högre aggregerad nivå i syfte att göra beställningar för hela materielområden från FMV. Myndigheterna har under 2014 börjat arbetet med att samla beställningar på materielområden. Myndigheterna menar att de får pröva sig fram för att hitta lösningar på praktiska frågor som uppstår under arbetets gång och att det kommer att ta tid. 3.1.7 Försvarslogistikplanen ska styra beställningar och leveranser Myndigheterna har beslutat om ett nytt styrdokument för försvarslogistiken, försvarslogistikplanen. Dokumentet, som är styrande för både Försvarsmakten och FMV, innehåller Försvarsmaktens tidigare plan för materielanskaffning men uttrycks på en högre aggregerad nivå. I planen beskrivs Försvarsmaktens behov av försvarslogistik utifrån de tre olika typerna av beställningar. I en annan del av försvarslogistikplanen framgår Försvarsmaktens beställningar till FMV och andra leverantörer. Denna information utgör 33 FMV:s produktionsplan. Varje fastställd plan resulterar i flera verksamhetsuppdrag internt inom Försvarsmakten och i en produktionsplan internt inom FMV. 23 Försvarslogistikplanen införs stegvis. För 2015 är planen en sammanslagning av de materielprojekt som fanns i den tidigare materielplanen. En del av dessa har lagts samman till större uppdrag. Den första kompletta planen bedöms bli klar först i mars 2017, då planen för 2018 ska fastställas. 24 3.2 Samverkan genom samordningsavtal Hur de två myndigheterna ska samverka i frågor om försvarslogistik framgår inte av deras respektive instruktioner eller regleringsbrev. Regeringen har därmed överlåtit till myndigheterna att själva komma överens om detta. Sedan 1994 har deras samverkan preciserats i ett samordningsavtal. 25 Detta är det övergripande och styrande dokumentet för att fördela myndigheternas respektive uppgifter och ansvar i den nya beställar-utförarmodellen. Eftersom statliga myndigheter ingår i den juridiska personen staten, existerar dock inte inomstatliga åtaganden i egentlig mening. I juridisk mening är samordningsavtalet därför inte ett avtal utan en överenskommelse mellan myndigheterna, utan rättslig verkan. 3.2.1 Samordningsavtalet har reviderats flera gånger Sedan samordningsavtalet först upprättades har det reviderats flera gånger. Den senaste utgåvan av avtalet fastställdes i december 2014 och preciserar myndigheternas relationer i både materiel- och logistikförsörjningen. Det innebär bland annat att avtalet nu omfattar FMV:s verksamhet med förråd, service och verkstäder. Före försvarslogistikreformen omfattade avtalet endast anskaffning av materiel. Myndigheterna har i det nya avtalet kommit överens om att materielförsörjningen ska vara kostnadseffektiv ur ett livscykelperspektiv. Det innebär att alla statens kostnader under materielens livscykel ska räknas med. 26 Alla steg i livscykeln inkluderas, såsom koncept, utveckling, produktion, användning, underhåll och avveckling. Livscykelperspektivet är således en viktig utgångspunkt när kostnader ska beräknas för anskaffning, underhåll och drift. 23 Genomförandeprojekt Lednings- och beställarfunktioner steg 2, -delprojekt Ekonomi, Återrapportering av leverabel Prissättningsmodell, 2013-12-03. 24 FMV:s faktagranskning av rapportutkast, 2015-03-24. 25 Slutrapport Projekt X, bet. HKV 23 384:79872, bilaga 6 s. 6–10, 2006-12-20. 26 Samordningsavtal mellan Försvarsmakten och Försvarets materielverk, s. 4, 2014-12-18. 34 3.2.2 Det nya avtalet klargör inte rollfördelningen Det nya och nu gällande samordningsavtalet omfattar två kapitel som avser försvarslogistik och personal. 27 Avtalet har endast i viss mån anpassats till det nya arbetssättet. Avtalet tydliggör på ett övergripande plan hur myndigheterna ska samarbeta i försörjningen av materiel och logistik. I avtalet saknas dock vissa redogörelser för hur gränsytan mellan myndigheterna ska se ut i beställar-utförarmodellen, från konceptfasen till det att en förmåga avvecklas. Avtalet slår endast fast att FMV har ett tekniskt designansvar för den materiel myndigheten levererar till Försvarsmakten. Försvarsmakten har fortsatt designansvar för de system som man själv anskaffar, till exempel vissa ledningssystem. Avtalet ger ingen tydlig vägledning om hur myndigheterna ska arbeta tillsammans utan lämnar stort utrymme för tolkning. Samtidigt ges det i avtalet utrymme för att, efter överenskommelse mellan myndigheterna, söka stöd i 2014 års version av avtalet i de fall nödvändiga förhållanden inte framgår av det gällande. Jämfört med myndigheternas tidigare roller och ansvar får nu FMV ett större ansvar för vidmakthållande av Försvarsmaktens förmåga. Exakt vad det innebär för rollfördelningen beskrivs dock inte i avtalet. Till exempel framgår inte med vilka tidsintervall vidmakthållandet ska beställas eller vilken av myndigheterna som ansvarar för att beräkna livscykelkostnader i vidmakthållandefasen. I samordningsavtalet saknas en uttömmande precisering av myndigheternas ekonomiska relationer och av hur beställningarna av vidmakthållande ska gå till. Inte heller de finansiella gränsytorna eller de ekonomiska transaktionerna mellan myndigheterna är fullständigt definierade i avtalet. Myndigheterna uppger att de kommer att utarbeta ett nytt samordningsavtal för 2016. 28 3.3 Komplexa finansiella flöden mellan myndigheterna Efter att Försvarsmakten har lämnat sina beställningar ska FMV upphandla materiel och utföra logistiktjänster. Vad gäller anskaffning av materiel utgör många av Försvarsmaktens beställningar långvariga och omfattande projekt hos FMV. FMV delar därför upp Försvarsmaktens beställningar i så kallade milstolpar. Milstolparna bestäms på förhand av Försvarsmakten och FMV och motsvarar delleveranser som uttrycks i termer av tid och kostnad. När en milstolpe nås har FMV rätt att fakturera Försvarsmakten. I fakturan tar FMV även betalt för sina kostnader för till exempel upphandlingen. För de tjänster 27 28 Samordningsavtal mellan Försvarsmakten och Försvarets materielverk, s. 4, 2014-12-18. Försvarsmaktens och FMV:s faktagranskning av rapportutkast, 2015-03-24. 35 som utförs av FMV:s verksamhetsområde förråd, service och verkstäder faktureras Försvarsmakten direkt. Ekonomistyrningsverket (ESV) har i två rapporter analyserat de finansiella flöden som uppstår mellan Försvarsmakten och FMV när ett materielsystem upphandlas. ESV pekar på att finansieringsmodellen är mycket komplex. 29 FMV:s prestationer är ofta fragmentiserade och svåra att följa på ett samlat sätt. Det beror enligt ESV på de komplicerade finansiella flödena, i kombination med ett stort antal projekt som ofta sträcker sig över långa tidsperioder. I vissa fall kan projekten sträcka sig över mer än tio år. Försvarsmakten får därmed svårt att göra en samlad värdering av huruvida FMV:s bidrag till materielförsörjningen är rationellt och kostnadseffektivt. 30 Modellen med milstolpar som tillämpas i förvarslogistiken innebär även att anslagen i stor utsträckning inte belastas när statens utgift inträffar. Det beror på att FMV fungerar som ett extra led mellan Försvarsmaktens redovisning mot anslag och den ekonomiska händelsen för staten. Redovisningen av en ekonomisk händelse mot anslag kan ske flera år efter leverans till FMV beroende på hur myndigheterna har lagt upp milstolparna, det vill säga genom att FMV väntar med vidareleveransen till Försvarsmakten. Under denna period belastar utgiften i stället FMV:s särskilda konto i Riksgäldskontoret. Enligt ESV kan myndigheterna genom milstolpemodellen således styra när en inträffad ekonomisk händelse ska redovisas mot statens budget, vilket innebär att regeringens och riksdagens finansiella styrning försvåras. Anslagsramarna kan kringgås och återrapporteringen blir missvisande. 3.4 FMV:s incitament att effektivisera Genom att Försvarsmakten enligt sin instruktion måste anlita FMV vid upphandling av varor och tjänster utsätts inte FMV för risken att Försvarsmakten ska välja en annan utförare. FMV har så att säga en trogen kund. För FMV blir därmed incitamenten inte särskilt starka att eftersträva beställar-utförarmodellens fördelar. De tänkta fördelarna med modellen är bättre kostnadsmedvetande, effektivitet och resursanpassning. 29 Finansiell styrning av försvaret (ESV 2013:57). Finansiell styrning av försvaret (ESV 2013:57) och rapporten Fungerande styrning av försvarets materiel- och logistikförsörjning (ESV 2014:39). 30 36 3.4.1 FMV:s myndighetskostnad FMV har inget förvaltningsanslag 31 för att täcka sina myndighetskostnader. FMV:s myndighetskostnader täcks i stället genom de avgifter som myndigheten tar ut av Försvarsmakten. FMV definierar och redovisar sina totala kostnader för personal, lokaler, kontorsutrustning och övrig administration som sin myndighetskostnad. I myndighetskostnaden ingår inte de tekniska konsulter som FMV använder. FMV upphandlar sådana konsulter för omkring 2 miljarder kronor per år. FMV debiterar Försvarsmakten för dessa tjänster separat. Därutöver använder sig FMV av konsulter som stöder FMV:s myndighetsförvaltning. Dessa ingår dock i det timpris som FMV använder vid debiteringen av Försvarsmakten. År 2014 var FMV:s myndighetskostnad 1 809 miljoner kronor. År 2013 var den 1 528 miljoner kronor. 3.4.2 FMV använder två typer av timpriser Sedan 2013, när FMV tog över delar av verksamheten med förråd, service och verkstäder (FSV) från Försvarsmakten, använder FMV två typer av timpriser. Det ena avser materielanskaffning, det andra FSV:s tjänster. Båda beräknas utifrån FMV:s totala myndighetskostnad. • Timpriset för uppdrag som avser materielanskaffning tas fram genom att FMV:s myndighetskostnad, exklusive FSV:s kostnader, fördelas på budgeterat antal debiterbara timmar. Modellen utgår ifrån att de produktionskostnader som uppstår när FMV genomför Försvarsmaktens beställningar belastar uppdragen direkt, medan FMV:s myndighetskostnad för personal och infrastruktur täcks genom timpriset för uppdragen. • Timpriset för logistikverksamheten inom förråd, service och verkstäder sätts på basis av tjänsternas självkostnader. Utgångspunkten är ett grundpris, oftast baserat på en produktionstimme. Till grundpriset förs sedan en lokal overheadkostnad för att täcka lokalkostnader och arbetsledning med mera. Därefter tillförs en central overheadkostnad för att täcka infrastrukturen för it och central ledning. För vissa tjänster, exempelvis hotellrum och trycksaker, beräknas självkostnaden på ett annat grundpris än produktionstimmar. 32 31 Det finns ingen definition av begreppet förvaltningsanslag i det statliga regelverket. I föreskrifterna till 10 § anslagsförordningen (2011:223) anges endast att en myndighets samtliga utgifter för verksamheten, inklusive utgifter för hantering av utbetalning av transfereringar, ska belasta myndighetens förvaltningsanslag om regeringen inte har beslutat något annat. 32 FMV:s faktagranskning av rapportutkast, 2015-03-24. 37 Av samordningsavtalet mellan FMV och Försvarsmakten framgår att myndigheterna varje år räknar om timpriset. FMV:s utvecklingskostnader ingår i myndighetskostnaden, men inte i timpriserna. Utvecklingskostnaderna redovisas i FMV:s balanserade kapital. 33 3.4.3 FMV:s effektivitet mäts genom milstolpar Modellen med milstolpar, som vi beskrev i avsnitt 3.3, är ett verktyg för att Försvarsmakten ska få en jämnare anslagsbelastning och för att begränsa FMV:s lånebehov. Milstolparna är det mått som FMV definierar som prestationer i sin årsredovisning och som myndigheten bedömer sin effektivitet utifrån. Som en avgiftsfinansierad myndighet omfattas inte FMV av systemet med pris- och löneomräkning, och utsätts därmed inte av ett direkt och årligt tryck att effektivisera sin verksamhet. Genom pris- och löneomräkningen räknas anslagsfinansierade myndigheters förvaltningsanslag upp i takt med prisutvecklingen. Eftersom myndigheterna inte kompenseras fullt ut för ökade arbetskraftskostnader skapas ett effektiviseringstryck. 3.5 Statskontorets sammanfattande iakttagelser FMV:s nya ansvar i beställar-utförarmodellen Regeringen gick inte på Försvarstrukturutredningens linje att låta FMV överta rollen att företräda staten som ägare av materielen och få ansvar för materielanslagen. Ansvarsförhållandena efter reformen är därför i grunden desamma som tidigare, även om rollerna har förskjutits. Försvarsmakten har enligt sin instruktion ansvar för försvarsförmågan och för materielen. Genom den nya beställar-utförarmodellen har FMV dock fått ett större inflytande på materielanskaffningen och därmed på försvarsförmågan. FMV ska nu ta fram beslutsunderlag och kan påverka de strategiska frågorna, det vill säga vilka tekniska system som ska användas. Regeringen har dock inte ändrat sin styrning av FMV. FMV har fortfarande inget formellt ansvar för materielen, utöver det tekniska designansvaret. Ingen formellt reglerad samverkan Regeringens styrning riktar sig framför allt till Försvarsmakten och är förhållandevis detaljerad. I egenskap av stödjande myndighet och leverantör åt Försvarsmakten styrs FMV mer indirekt genom Försvarsmakten. Varken i myndigheternas instruktioner eller regleringsbrev regleras hur myndigheterna ska samverka. Detta framgår enbart av särskilda regeringsbeslut och av de preciseringar som myndigheterna själva har gjort i samordningsavtalet. 33 FMV:s årsredovisning för 2014, s. 13. 38 Samordningsavtalet preciserar ansvaret Myndigheterna har gjort en överenskommelse, i form av ett samordningsavtal, som styr relationerna mellan dem. Det är dock inget juridiskt bindande avtal. Syftet med avtalet är att precisera deras respektive ansvar i försvarslogistikens olika faser. Trots att det myndighetsgemensamma projektet med att utforma beställar-utförarmodellen avslutades i februari 2014, har myndigheterna ännu inte kommit överens om hur ansvaret ska definieras i alla delar. Myndigheterna har dock för avsikt att revidera samordningsavtalet inför 2016. Beställningar på högre systemnivåer Regeringen menar att begreppet högre systemnivåer avser färre beställningar och för en större del av materielsystemens livscykel. Detta ska öka FMV:s möjligheter till överblick och långsiktig affärsmässighet i ett livscykelperspektiv och Försvarsmaktens behov av kostnadseffektiva lösningar. Myndigheterna har inte själva definierat vilka materielområden som ska kunna beställas på högre systemnivå. För närvarande är myndigheternas större, mer samlade beställningar som ska framgå av försvarslogistikplanen för 2015 mest en sammanslagning av de materielprojekt som fanns i den tidigare materielplanen. En del av dessa projekt har lagts samman till större uppdrag. FMV:s myndighetskostnad FMV:s myndighetskostnad uppgick 2014 till cirka 1,8 miljarder kronor. Därutöver anlitade myndigheten tekniska konsulter för cirka 2 miljarder kronor. Den totala kostnaden för FMV:s prestationer uppgår då till ungefär 3,8 miljarder kronor. FMV får täckning för sina myndighetskostnader genom att debitera Försvarsmakten för genomförda uppdrag. Det sker utifrån antal nedlagda timmar gånger timpriset. Vad som klassificeras som myndighetskostnader är inte klarlagt. Det blir därför svårt för Försvarsmakten att avgöra om FMV:s timpris avspeglar självkostnaden för uppdraget. Finansieringsmodellen ger heller inte tillräckliga incitament för FMV att rationalisera sin verksamhet. Finansiella flöden mellan myndigheterna Den beställar-utförarmodell som tillämpas har dubbla beställningsled inom staten. Detta kan medföra att de anslagsramar som riksdagen anvisar och regeringen tilldelar inte blir styrande för utgifter under innevarande budgetår eftersom anslagsramarna inte nödvändigtvis belastas när utgiften för staten inträffar. Det i sin tur beror på att FMV fungerar som ett extra led mellan Försvarsmaktens anslagsredovisning och den ekonomiska händelsen för staten. Modellen gör det möjligt för Försvarsmakten och FMV att styra när 39 händelsen ska redovisas mot anslag, eftersom myndigheterna genom redovisningen av milstolpar avgör när leveranser och fakturering ska äga rum mellan dem. 40 4 Arbetet med att införa den nya beställarutförarmodellen Myndigheterna har tillsammans bedrivit ett omfattande arbete för att utveckla och införa den nya beställar-utförarmodellen i respektive linjeorganisation. De har också samverkat på flera plan för att precisera roller och ansvar. Den tämligen komplexa och omfattande verksamheten i försvarslogistiken har dock inneburit stora utmaningar, vilket bland annat har lett till att införandet har dragit ut på tiden. I detta kapitel går vi närmare in på myndigheternas samverkan och de hinder som finns i införandet av modellen. 4.1 Arbetet i det inledande utvecklingsskedet Utifrån regeringens uppdrag arbetade Försvarsmakten och FMV från 2012 till våren 2014 med att gemensamt och successivt utveckla nya funktioner för ledning och beställning i försvarslogistiken. Inom ramen för det myndighetsgemensamma projektet utreddes flera frågor av ett antal arbetsgrupper. Projektet överlämnade i februari 2014 ett förslag om den nya modellen till respektive myndighetsledning. 34 Projektets förslag antogs av myndigheternas respektive ledningar i april 2014. Utöver detta har myndigheterna planerat och genomfört de tre efter varandra följande verksamhetsövergångarna från Försvarsmakten till FMV. Arbetet inkluderade en anpassning av ett it-stöd för den verksamhet som har övergått till FMV. Inom inköpsverksamheten har myndigheterna inrättat var sitt anskaffningsråd. Vidare har myndigheterna inom ramen för projektet Utveckling och effektivisering av Försvarsmaktens anskaffningsverksamhet (UEFA), som påbörjades redan 2009, arbetat med att sänka inköpskostnaderna inom anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. 35 Som en följd av att uppgifter och ansvar ska förändras har myndigheterna även förändrat sina respektive organisationer och utbildat personalen i de nya arbetssätten. Arbetet har resulterat i flera myndighetsgemensamma styrdokument. Till exempel har Försvarsmakten och FMV redovisat en rapport som beskriver den nya beställar-utförarmodellen och ett samlat dokument för beställningar 34 Genomförande av lednings- och beställarfunktioner steg 2 – Slutrapport, Försvarsmakten och FMV, 2014-01-31. 35 I UEFA-projektet har inköpsstrategier utformats, som går ut på att myndigheterna har kategoriserat tjänster och produkter i olika varugrupper och därefter upphandlat och tecknat avtal med en leverantör. 41 och produktion av försvarslogistik. Som vi beskrev i kapitel 3 har myndigheterna även tagit fram ett nytt samordningsavtal för 2015 års verksamhet. Detta är tänkt att spegla det nya arbetssättet och de nya ansvarsförhållandena. 4.2 Myndigheterna samverkar på flera plan Myndigheternas förändringsarbete bedrivs på basis av en gemensam arbetsplan. Den utgår ifrån vad man har kommit överens om i det myndighetsgemensamma projektet. Myndigheterna ska bland annat utreda effekterna av den nya beställar-utförarmodellen och besparingarna samt definiera effektmål och nyckeltal. Vidare arbetar myndigheterna med att precisera uppgifter och ansvar och med att klargöra hur planeringen ska gå till i den nya modellen. För att underlätta det gemensamma arbetet med den nya modellen har Försvarsmakten och FMV inrättat arenor för diskussioner och samverkan på olika organisatoriska nivåer: • Myndigheterna har seminarier där chefen för Försvarsmaktens ledningsstab och FMV:s överdirektör träffas. • Myndigheterna har inrättat en samverkansgrupp som består av deras respektive förändringsledare och ett gemensamt samordningskansli. Samverkansgruppen möts varannan vecka. En stor del av de frågor som behöver avgöras gemensamt av myndigheterna bereds i i denna grupp. Därutöver träffas Försvarsmaktens överbefälhavare och FMV:s generaldirektör ungefär fyra gånger per år. Sedan beställar-utförarmodellen fastställdes har samverkansgruppen arbetat inom tre områden: • Införande av nytt arbetssätt. Detta handlar om att hantera olika frågor som uppkommer och som myndigheterna måste lösa för att den nya beställar-utförarmodellen ska kunna införas på ett bra sätt. • Utveckling av nytt arbetssätt. Här ingår att hantera de olika förhållanden som inte blev färdigutredda när den nya modellen utformades och fastställdes våren 2014. • Planerings- och produktionsavvikelser. Detta handlar om hur myndigheterna ska hantera situationer där den nya modellen inte fungerar som tänkt. I sådana fall behöver beställningarna åtgärdas på andra sätt än via de tre beställningsmönster som finns. Därutöver har myndigheterna bildat en gemensam grupp för att planera hur besparingarna ska genomföras och hur de i nästa steg ska kunna spåras till förbandsverksamheten och insatsorganisationen. Denna grupp är bemannad med delvis samma personer som samverkansgruppen. 42 Under 2015 har myndigheterna sett över formerna för samverkan och kommer att i vissa delar förändra strukturen för denna. 4.3 Införande av modellen i linjeorganisationerna Sedan arbetet med att utforma den nya beställar-utförarmodellen avslutades i februari 2014 har det fortsatta arbetet handlat om att införa modellen i myndigheternas respektive linjeorganisationer. Sedan den 1 januari 2015 tillämpar myndigheterna modellen och det nya arbetssättet i vissa delar. Det innebär att uppgifter och ansvar successivt förändras. När modellen införs i den reguljära verksamheten ska den också förvaltas där. Under ett övergångsskede har myndigheterna inrättat var sin förändringsledning för att styra det interna förändringsarbetet och ta hand om de frågor som inte klarades av i det myndighetsgemensamma projektet om den nya modellen. Därtill uppkommer nya frågor att hantera i samband med att modellen införs i den reguljära verksamheten. • Förändringsledningen inom FMV ska säkerställa att en ny styrmodell införs för FMV. Modellen ska omfatta styrstruktur, verksamhetslogik och organisation. Förändringsledningen ska även upprätta en plan för hur införandet ska gå till. Det handlar om att tydliggöra arbetsuppgifter, prioriteringar och tidsperspektiv. 36 • Som ett led i sitt förändringsarbete har Försvarsmakten inrättat en arbetsgrupp som har kartlagt vilka befattningshavare på myndigheten som gör vad i försvarslogistiken. Arbetet avslutades i januari 2015. Genom detta arbete dokumenterades alla moment i det nya arbetssättet. 4.4 Utmaningar i arbetet och återstående frågor I kontakterna med Statskontoret har Försvarsmakten och FMV pekat på några utmaningar och risker i det fortsatta arbetet med att införa modellen. Enligt myndigheterna ligger de största utmaningarna i att faktiskt tillämpa det nya arbetssättet. Framgångarna i detta arbete påverkar också möjligheten att nå de besparingar som reformen syftar till. För att den nya beställar-utförarmodellen ska leda till avsedda effekter menar myndigheterna att all berörd personal måste ha nödvändig kunskap om och förståelse för logistikreformen och de krav som modellen ställer på det egna arbetet. Myndigheterna arbetar för närvarande på ett generellt plan med de frågor om kompetensförsörjning och utbildning som har aktualiserats av reformen. En särskild utmaning är att det på bred front måste ske en kunskapsöverföring till den personal som framöver ska arbeta med logistikfrågorna. En kritisk punkt är att det i dag endast finns ett fåtal personer som har och 36 FMV, Beslut om förändringsledning, 2013-12-16. 43 kan förmedla de relevanta kunskaperna. Dessa personer har i många fall nyckelpositioner i de båda myndigheterna, varför de kan ha begränsat med tid att lägga på kunskapsöverföring. En annan risk som myndigheterna har pekat på är att de eventuellt kan behöva göra vissa avsteg från den nya modellen. Vilka dessa avsteg är eller när de kan bli aktuella är inte klarlagt. Bland de sakfrågor som ännu inte helt har klarats ut genom myndigheternas projektarbete finns skäl att särskilt nämna valet av ett gemensamt och långsiktigt it-stöd och beställningar av vidmakthållande. Dessutom måste det klarläggas hur Försvarsmaktens krav på beredskap ska tillgodoses. Vi behandlar dessa frågor närmare i kapitel 5. 4.5 Statskontorets sammanfattande iakttagelser Ett komplicerat utvecklingsarbete Det har varit en stor och komplicerad uppgift för Försvarsmakten och FMV att utveckla och införa den nya beställar-utförarmodellen. Trots att det har gått ett år sedan modellen som sådan överlämnades till myndigheternas linjeorganisationer, återstår flera väsentliga frågor att reda ut. Dels ska modellen och det nya arbetssättet införas i myndigheternas reguljära verksamheter. Dels återstår vissa sakfrågor att lösa. När beställar-utförarmodellen fastställdes av myndigheternas ledningar i april 2014 var den beskriven på en övergripande nivå. Alla tänkbara problem och praktiska frågor hade inte kunnat identifieras av projektet som svarade för att ta fram modellen. I linjeorganisationen uppstår nu därför frågor som aldrig berördes av projektet. Utvecklingsarbetet har därför behövt ske successivt. Flera arenor för samverkan mellan myndigheterna Regeringen har inte angett några formella krav på hur myndigheternas samverkan ska gå till. Myndigheterna har på eget initiativ inrättat arenor för diskussioner och samverkan på olika organisatoriska nivåer. Bland annat har man skapat en samverkansgrupp som är viktig för det myndighetsgemensamma arbetet. Kunskapsöverföring och utbildning av personal En stor utmaning i myndigheternas arbete med att införa den nya beställarutförarmodellen är behovet av att på bred front utbilda den personal som framöver ska arbeta med frågorna. En trång sektor i detta arbete är att det i dag endast är ett fåtal personer som har och kan förmedla de relevanta kunskaperna. Detta förstärks av att dessa personer ofta har många andra angelägna arbetsuppgifter. 44 5 Väsentliga frågor som återstår att lösa Som framgått av föregående kapitel återstår flera viktiga frågor att lösa för Försvarsmakten och FMV innan reformen kan sägas vara genomförd. Den bild Statskontoret har fått är att myndigheterna har haft svårt att komma överens i vissa sakfrågor. Det gäller i synnerhet hur myndigheterna i den nya beställar-utförarmodellen ska hantera vidmakthållandet och vilket gemensamt it-stöd som ska användas. En annan fråga som behöver klaras ut är hur väl försvarslogistiken är anpassad för de nya kraven på förbandens beredskap och tillgänglighet. I det här kapitlet tittar vi närmare på dessa frågor. För respektive område redogör vi för problemens art och status samt förutsättningarna för att lösa dem. 5.1 Beställning av vidmakthållande Att vidmakthålla innebär att bibehålla de tekniska systemens egenskaper (förmåga) i livscykelns användnings- och underhållsskede. Verksamheten vidmakthållande av materielen innebär alltså att myndigheterna genomför åtgärder i detta syfte. Denna verksamhet kan i korthet sägas bestå av tre moment: • planering • drift (användning) • underhåll. I det gamla arbetssättet var vidmakthållandet en del av logistikförsörjningen. Ett av syftena med reformen är att skapa en sammanhållen försörjning av materiel och logistik. Det innebär bland annat att kostnaderna för vidmakthållandet ska beaktas när materielen anskaffas. Enligt det nya arbetssättet ska Försvarsmaktens beställningar av vidmakthållande innehålla krav på förbandsproduktion, övningar, beredskap och insats. Dessa krav ska översättas till krav på användning och underhåll av materiel. Hur detta ska gå till är myndigheterna inte överens om. 5.1.1 Försvarsmakten beställer tillgänglighet av FMV Försvarsmakten ansvarar för anslagen och är statens ägarföreträdare för huvuddelen av materielen. Därmed svarar Försvarsmakten inför regeringen för materielens status och redovisningen av den. 45 FMV ska enligt den nya modellen ha i uppdrag att styra driften av materielen och säkerställa dess tillgänglighet. För exempelvis flygverksamheten innebär det att Försvarsmakten ska lämna en offertförfrågan till FMV utifrån antal flygtimmar, i stället för som tidigare utifrån ett visst antal timmar i verkstäderna. Försvarsmakten gör i offertförfrågan en avvägning mellan ekonomi och behov av antalet flygtimmar, när dessa ska produceras och vid vilket förband. FMV svarar sedan genom en offert till Försvarsmakten där driftskostnaden för dessa flygtimmar framgår. FMV ansvarar bland annat för ledning av tekniska system, vilket innefattar att beräkna systemens livscykelkostnader. Dessa beräkningar ligger till grund för myndigheternas dialog om hur försvarslogistikplanen ska utformas inför kommande verksamhetsår. Inom FMV omvandlas Försvarsmaktens beställning av vidmakthållande, till exempel 12 000 flygtimmar per år för systemet JAS 39 Gripen, till ekonomiska termer och till termer av tillgänglighet. Den tillsyn och det underhåll som krävs för att uppfylla det beställda vidmakthållandet sker sedan genom att FMV antingen utför det vid sina verkstäder inom verksamhetsområdet förråd, service och verkstäder eller beställer från industrin. Den som får uppdraget ska genomföra avtalad tillsyn och underhåll. För flygverksamheten baseras tillsynerna på antalet flygtimmar, där till exempel en grundtillsyn genomförs efter cirka 200 flygtimmar. Sammantaget är det alltså Försvarsmakten som beställer vidmakthållande, exempelvis tillgänglighet i form av flygtimmar, och FMV som via sin driftstyrning räknar om detta till beställningar av tillsyner. 37 5.1.2 På flygområdet gäller delvis en annan ordning Som komplettering till den ovanstående och mer övergripande beskrivningen av beslutsgången för beställningarna av vidmakthållande bör nämnas att det för flygverksamheten gäller delvis andra förutsättningar. Flygverksamheten omfattas av särskilda regler för militär luftfart. Enligt dessa ansvarar Försvarsmaktens flygoperatör (där flygvapenchefen har rollen som verksamhetsledare) för luftvärdigheten för berörd materiel, medan tillsynsansvaret ligger på flygsäkerhetsinspektören. Den senare ska därmed kontrollera att flygoperatören upprätthåller luftvärdighet enligt de regler som finns. Enligt reglerna för militär luftfart är det Försvarsmakten som har det tekniska ansvaret för fortsatt luftvärdighet. FMV har i och med reformen tagit över driftstyrningen från Försvarsmakten. FMV:s flygverkstäder har en egen auktorisation från Flygsäkerhetsinspektionen för att genomföra underhåll på flera av Försvarsmaktens flygsystem. Detta sker genom att en verksamhetsöverenskommelse ingås mellan flygoperatören och verksamhetsansvarig chef för flygverkstäderna. Flygvapenchefen beställer en tillgänglighet av FMV. Parallellt genomförs en verksamhetsöverenskommelse mellan flygoperatören 37 Intervju med chefen för FSV, FMV, 2014-11-21. 46 och flygverkstaden som leverantör av underhåll. I överenskommelsen regleras det beställda underhållet på flygplan. 5.2 Återstående frågor om beställning av vidmakthållande Den bild Statskontoret har fått i utredningen är att det finns flera oklarheter om hur vidmakthållandet ska hanteras i den nya beställar-utförarmodellen. 5.2.1 Oenighet om beställningens tidsperspektiv Ett generellt problem för myndigheterna att utreda är hur lång tid beställningarna av vidmakthållande ska omfatta. Av myndigheternas gemensamma rapport om beställar-utförarmodellen framgår att vidmakthållande huvudsakligen ska beställas ur ett förbandsperspektiv genom fleråriga beställningar, i normalfallet tre år, med möjlighet för Försvarsmakten till årliga justeringar. Försvarsmakten anser sig dock behöva vara mer flexibel i sin verksamhet och vill därför kunna göra beställningar som sträcker sig över högst ett år. FMV anser sig däremot behöva ett längre tidsperspektiv än så. Enligt myndigheterna är den nuvarande lösningen för Försvarsmaktens beställning av vidmakthållande endast kortsiktig. En långsiktig lösning behöver utformas så att Försvarsmakten ska kunna beställa vidmakthållande för ett helt förband. 38 Med anledning av de oklarheter som finns har myndigheterna bildat en ny gemensam arbetsgrupp för att bereda frågan. Arbetsgruppen har angett som mål att myndigheterna under 2015 ska komma överens om hur beställningarna av vidmakthållande långsiktigt ska utformas. 5.2.2 Risk att dubbla kompetenser byggs upp Det finns en risk för att parallella, eller dubbla, kompetenser byggs upp inom verksamheten med vidmakthållande. FMV har huvudsakligen tagit över den verksamhet som tidigare utfördes av Försvarsmaktens teknik- och materielkontor. FMV har därmed nu ett ansvar för driftstyrning, teknisk design samt för att lagerhålla, transportera och reparera materielen. Försvarsmakten har dock bildat en ny enhet på produktionsledningen för de delar som inte ingick i verksamhetsövergångarna. Här hanteras också vissa delar av driftstyrningen. 5.2.3 Myndigheterna delar ansvaret för vidmakthållandet Enligt myndigheternas samordningsavtal har de under 2015 ett delat ansvar för verksamheten med vidmakthållande. Utifrån Försvarsmaktens verksamhetsplan fastställs en materielfördelningsorder, det vill säga hur materielen 38 Intervju med representant för system- och produktionsledningen, FMV, 2014-10-20. 47 ska fördelas på olika förband. Denna order är grundläggande för den kommande driftstyrningen av materielen. Av samordningsavtalet framgår vidare att Försvarsmakten ska fastställa materielfördelningsordern efter en gemensam beredning mellan myndigheterna. Utifrån ordern försörjer FMV sedan Försvarsmakten och FMV:s egen verksamhet med materiel och tillhörande tjänster. FMV ser till att behoven täcks (driftstyrning på individnivå) och planerar underhållet för en optimerad materielanvändning samt levererar de förnödenheter som krävs i övrigt. Det framgår dock inte hur detta samarbete mellan myndigheterna ska gå till i praktiken. 5.2.4 Svårt att följa upp hur FMV utför vidmakthållandet Myndigheterna har ännu inte kommit överens om hur Försvarsmakten ska följa upp FMV:s åtgärder inom verksamheten med vidmakthållande. Myndigheterna har heller inte fastställt vad det innebär att vidmakthålla ett helt förband. Försvarsmakten har ett krav från regeringen att återredovisa hur materielen har använts under året. Möjligheten att göra en sådan redovisning kräver att information samlas in i flera steg i en lång organisatorisk kedja. 39 5.2.5 FMV ska beräkna vilken materiel som ska återanskaffas I FMV:s kommande ansvar för driftstyrningen ligger även att se till att återanskaffa materiel. Tidigare genomförde Försvarsmakten så kallad behovs- och tillgångsdifferens. Med det avses en analys av skillnaden mellan behov och tillgång för att få kunskap om vilken materiel som saknas på förbanden. Att analysera behov och tillgång är en uppgift som FMV har fått ta över från Försvarsmakten men ännu inte har kommit igång med. Det finns därmed en risk att varken Försvarsmakten eller FMV gör en sådan analys. Detta kan medföra att brist på materiel uppstår framöver, eller att brister som redan finns inte blir åtgärdade. 5.2.6 Underhållsberedningar är viktiga för kostnadsberäkningar med mera Att beräkna livscykelkostnader är grundläggande i den nya beställar-utförarmodellen. Det innebär att kostnader för drift och underhåll ska beräknas och inkluderas i de totala kostnaderna redan när man planerar att anskaffa ett materielsystem. Underhållsberedningar är därför nödvändiga för att man ska kunna beräkna kostnaderna för vidmakthållande. Till oss har representanter från båda myndigheterna uttryckt att det är med hjälp av underhållsberedningen som man kan göra de stora effektivitetsvinsterna. 39 Intervju med chefen för produktionsledningens försvarslogistikenhet för materiel, 201501-16. 48 Ansvaret för att ta fram underhållsberedningar var tidigare delat mellan FMV och Försvarsmaktens teknik- och materielkontor. I den nya modellen ska Försvarsmaktens beställningar innehålla krav på att FMV ska göra underhållsberedningar redan när tekniska system anskaffas. Sedan den 1 januari 2015 har FMV detta ansvar. I en underhållsberedning beräknas kostnader för drift och underhåll utifrån exempelvis antalet flygtimmar. En underhållsberedning är även viktig för att kunna planera underhåll, beräkna antalet tillsyner, göra korrekta beställningar av reservmateriel och beräkna återanskaffning av materiel. 5.2.7 FMV har inte tillräcklig kompetens för att beräkna livscykelkostnader FMV:s ansvar för systemledning innebär att myndigheten måste ha kompetens för att beräkna och ha förmåga att påverka livscykelkostnader. Genom att beräkna dessa kostnader och planera underhållet så skapas förutsättningar för att minska kostnaderna inom vidmakthållandet. I takt med att Försvarsmaktens beställningar av denna verksamhet har minskat har FMV de senaste tio åren nedprioriterat en sådan kompetens. I dag finns den huvudsakligen kvar inom flygverksamheten. 40 Kostnader för drift, underhåll och avveckling överstiger vanligen kostnaden för anskaffning. Om kostnaderna för drift, underhåll och avveckling inte beräknas vid anskaffning så riskerar beslutsunderlagen att bli missvisande vad gäller investeringar, budgetunderlag och prognosen för upphandlingen. Det finns en risk att FMV inte kan tillgodose Försvarsmaktens behov på det mest kostnadseffektiva sättet. Enligt FMV:s internrevision finns det brister i FMV:s förmåga att identifiera möjliga alternativa lösningar, vilket krävs när livscykelkostnaderna ska beräknas. FMV är ovant vid att utifrån till exempel marknadskunskap ta fram olika lösningar men även att utifrån ett juridiskt perspektiv analysera olika möjligheter till anskaffning. Det innebär enligt internrevisionen att myndigheten inte heller har tillräcklig kunskap om hur alternativkostnaden ska beräknas. 41 Genom att FMV inte har tillräcklig kompetens att beräkna livscykelkostnader riskerar kostnaderna för vidmakthållande att förbli höga även framöver. 40 FMV:s faktagranskning av rapportutkast, 2015-03-24. Granskning av kravställning och kvalitetssäkring av upphandling, FMV:s internrevision, bet. 14FMV1123-5:1, 2014-10-06. 41 49 5.2.8 Prio ännu inte anpassat för beställningar av vidmakthållande Försvarsmaktens systemstöd Prio är i alla delar inte anpassat till de ekonomiska flödena i den nya beställar-utförarmodellen. Det går i dag inte att beställa vidmakthållande i Prio på det sätt som var avsett. Enligt FMV behöver myndigheterna närmare analysera hur flödena är kopplade till Prio. Enligt Försvarsmakten är det inte möjligt att bedöma om det finns några begränsningar i Prio eftersom det ännu inte är klarlagt hur beställningar av vidmakthållande ska gå till. Först när dessa beställningar är konkretiserade går det att identifiera eventuella brister i Prio:s funktionalitet. 42 I maj 2015 påbörjas införandet av de sista etapperna av Prio (se vidare avsnitt 5.4). Med Prio kommer beställningar endast att kunna göras per materielkalkylobjekt 43 eller genom att lägga samman ett antal sådana, men inte på en högre samlad nivå. Beställningar för förändrad förmåga, exempelvis beställningar av nya ubåtar, kan däremot göras på högre systemnivåer. Beställningarna av vidmakthållande kommer att hanteras enligt tidigare arbetssätt om Prio inte kan anpassas. 5.2.9 Vidmakthållande kan finansieras från flera anslag I budgetpropositionen och regleringsbreven anges övergripande formuleringar av ändamålen och villkoren för anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap, 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt, 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar, 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar. Därmed kan vidmakthållande finansieras med medel från samtliga dessa anslag. Myndigheterna har planerat underhåll för cirka tre miljarder kronor under 2015 på anslag 1:1. Försvarsmaktens beställningar av vidmakthållande av förmåga kan finansieras från både anslag 1:1 och anslag 1:4. Beställningar av underhåll kan därför inte göras på högre systemnivå eftersom en beställning inte får finansieras från flera anslag. Ekonomistyrningsverket ska i juni 2015 lämna ett förslag på hur anslag 1:1 kan rensas från vidmakthållande, det vill säga från bland annat underhållskostnader. 5.3 Tidigare problem med reservdelar och tillsyner Förutom de redan nämnda problemen inom vidmakthållande finns det sedan en längre tid tillbaka flera andra problem inom materiel- och logistikverksamheten. De fanns alltså redan före förvarslogistikreformen. 42 Försvarsmaktens faktagranskning av rapportutkast, 2015-03-24. Försvarsmakten redovisar sin materiel mot materielobjekt för att alla kostnader för materiel ska kunna knytas till myndighetens produkter. Vanligen avses krigsförbanden. 43 50 5.3.1 Brist på reservdelar försvårar för flygunderhållet Det råder stor brist på reservdelar till flygplanen JAS 39 Gripen. 44 Det har försämrat flygverkstädernas möjligheter att utföra underhållet på ett effektivt sätt eftersom bristerna ständigt medför omprioriteringar och lån mellan olika tillsynsobjekt. Eftersom reservdelar saknas kan defekta delar inte bytas ut. Därmed blir planen ofta stående och resurserna prioriteras om till andra plan i väntan på reservdelar, trots att tillsynen är genomförd. Problemen i försörjningen av reservdelar har funnits i flera år. Enligt myndigheterna handlar det om ”gamla synder” som inte beror på den nya beställar-utförarmodellen. Problemen har framför allt bidragit till långa reparationsköer i verkstäderna. 45 Delvis kan dessa problem spåras tillbaka till Försvarsmaktens införande av Prio 3 och 4 våren 2012. Dels uppstod problem med införandet, dels fick personalen som skulle beställa reservdelar inte tillräcklig utbildning i systemet. Det gällde personalen både på reservmaterielenheten och i verkstäderna. Sammantaget medförde detta att reservdelar inte kunde återanskaffas i den omfattning som vanligen sker. Försvarsmakten har en årlig budget på 550 miljoner kronor för inköp av reservdelar. Under 2012 och 2013 användes endast cirka 325 miljoner kronor respektive 425 miljoner kronor för återanskaffning. Under 2014 återanskaffades reservdelar för cirka 553 miljoner kronor. I januari 2014 saknades det dock reservdelar till ett värde av 300 miljoner kronor. Detta underskott rörde delvis flygsystemen. Försvarsmakten har inte avsatt mer medel för reservdelar för 2015, utan budgeten för återanskaffning kommer fortsatt att uppgå till 550 miljoner kronor. Det är i sammanhanget viktigt att beakta att leveranstiderna för reservdelar till JAS 39 Gripen är mellan 12 och 36 månader, i vissa fall ännu längre. Omkring hälften av reservdelarna kommer från försvarsindustrin i andra länder där Sverige inte alltid är en prioriterad kund. Beställningar som skulle ha gjorts under 2012 och 2013 har i vissa fall gjorts först i början av 2014. De långa leveranstiderna innebär därför att bristen på reservdelar kommer att vara ett problem en tid framöver. 5.3.2 Tillsyner av sammansatta materielsystem är inte samordnade Vi har i utredningen fått indikationer på att sammansatta materielsystem inte är samordnade så att olika typer av tillsyner kan genomföras samtidigt. Varje materielsystem har en så kallad intervallklocka som anger hur ofta systemet ska in för grundtillsyn. Flera sammansatta system där intervallen för tillsyn 44 Vi använder begreppet reservdelar även för utbytesenheter. Utbytesenheter är delar som kan lagas till skillnad från reservdelar som kastas och ersätts av nya. 45 Intervju med förändringsledaren för FMV, 2014-11-25. 51 skiljer sig åt kan medföra att samma materiel får genomgå tillsyn flera gånger i stället för vid ett tillfälle. Den bild vi har fått är dock att detta problem sannolikt skulle kunna lösas genom en teknisk order, där materielsystemen har samma intervallklocka. Tillsynen av systemen skulle därmed kunna genomföras vid samma tidpunkt. 5.4 Frågan om systemstöd för försvarslogistiken I Statskontorets delrapport 2 redovisade vi situationen för det systemstöd som används för försvarslogistiken. I rapporten rekommenderade vi myndigheterna att ta fram en plan för hur Prio och övriga systemstöd skulle kunna anpassas till den nya beställar-utförarmodellen och redovisa hur systemstöd och infrastruktur skulle kunna användas gemensamt av myndigheterna. Den nya beställar-utförarmodellen innebär bland annat att Försvarsmakten och FMV behöver utbyta mer information än tidigare. Modellen kräver också en förändrad hantering av försvarssekretess. Försvarsmakten har infört en ny it-styrningsmodell och inom FMV pågår ett internt arbete med en ny it-strategi. 5.4.1 Prio är Försvarsmaktens systemstöd Försvarsmakten använder det standardiserade affärssystemet Prio som levereras av företaget SAP. Prio är ett integrerat system för resurs- och ekonomiledning. Systemet har anskaffats och utvecklats för Försvarsmaktens verksamhetsbehov och anpassats till den relation som tidigare gällde mellan Försvarsmakten och FMV. Inom försvarslogistiken används Prio bland annat som stöd för försörjningen av materiel och förnödenheter, lagerredovisning samt upphandling och inköp. Införandet av Prio har pågått i flera år och befinner sig i slutfasen. När Prio slutligen finns på plats kommer Försvarsmakten att ha ett samlat systemstöd i försvarslogistiken som ersätter flera av myndighetens gamla system. 5.4.2 Stora delar av införandet av Prio 5 och 6 påbörjas under 2015 I maj 2015 ska Försvarsmakten börja införa de sista och mest omfattande delarna av systemstödet, Prio 5 och 6. Med detta införande ska materiel, underhåll och logistik kunna beställas i Prio. Även den tidiga designfasen i livscykelmodellen ska kunna hanteras i systemet. Här ingår bland annat materielunderhåll, tekniskt systemstöd och konfigurationsstyrning. Införandet ska därmed möjliggöra en helhetssyn på materielsystemen, exempelvis vad som behöver underhållas eller bytas ut på ett stridsfordon. 46 Från maj 46 Intervju med Försvarsmaktens it-chef och projektledaren för införandet av Prio 5 och 6, 2014-11-06. 52 2015 till början av 2017 sker en successiv överföring till Prio av information från system som därefter ska avvecklas. 5.4.3 FMV använder andra system än Prio FMV har en annan lösning för sitt systemstöd än Försvarsmakten. Detta gäller dock inte för logistikverksamheten, där man delvis har samma system. FMV:s verksamhet stöds sammanlagt av ett hundratal olika it-system. Det finns ett antal system för myndighetsförvaltningen och det finns en mängd system som stödjer verksamheten direkt i uppdragen. Därmed är vissa system anpassade till unika projekt inom myndigheten. Enligt FMV är systemstödet eftersatt och behöver ersättas, inte minst systemen för de så kallade tidiga faserna i livscykeln för ett materielsystem. Inför den första överföringen av logistikverksamhet från Försvarsmakten till FMV i januari 2013 utvecklades Försvarsmaktens SAP-system för att även kunna användas av FMV. Denna del av SAP-systemet kallas FSV POL. Delar av FMV:s personal i den överförda verksamheten använder även Prio. 5.4.4 Frågan om systemstöd har diskuterats i flera år Myndigheterna har tillsammans många it-system och höga kostnader för drift och underhåll av dessa. Frågan om vilket eller vilka it-system Försvarsmakten och FMV ska använda gemensamt har diskuterats i flera år, utan att myndigheterna har lyckats komma överens om en långsiktig lösning. Under 2012 tillsatte myndigheterna en första gemensam arbetsgrupp för att få en kortsiktig lösning för försvarslogistiken. Arbetsgruppens utgångspunkt var att nuvarande systemstöd skulle användas med så begränsade förändringar som möjligt och utan krav på utveckling av nya system. Arbetsgruppen utgick ifrån verksamheternas nya krav och anpassade dessa till de nuvarande systemen. Arbetet resulterade i att Försvarsmaktens behov av anpassningar i olika system, inklusive SAP-systemen Prio och FSV POL, kunde identifieras och sedan genomföras. Därtill kartlades och redovisades ett 30-tal problemområden med förslag på lösningar. I samband med att Prio 3 och 4 infördes bedömde Försvarsmakten att det skulle kosta flera hundra miljoner kronor att pausa införandet under 12 månader. Kostnaden för att lägga ner Prio och ersätta det med ett nytt system är väsentligt högre än att ha kvar systemet och vidareutveckla det. Ett av Försvarsmaktens argument är att det är ett riskfyllt alternativ att arbeta i olika system. Om statusen på materielen inte uppdateras i tid i systemet, kan det till exempel få allvarliga konsekvenser för brukaren av materielsystemet. 47 47 Intervju med Försvarsmaktens it-chef och projektledaren för införandet av Prio 5 och 6, 2014-11-06. 53 FMV menar å sin sida att försvarslogistiken är en så komplex verksamhet att det inte går att samla stödet i ett enda system. Enligt FMV finns det helt enkelt inget enskilt system för den samlade försvarslogistiken som passar både Försvarsmaktens och FMV:s verksamhet. FMV menar också att Prio i allt väsentligt inte kommer att ge FMV något systemstöd för försvarslogistikens tidiga faser eller för FMV:s arbete med stöd till Försvarsmaktens behov inom beställningar av förändrad förmåga. 5.4.5 Utredning om en långsiktig lösning av systemstödet Myndigheternas samverkansgrupp tillsatte en ny arbetsgrupp i mars 2014 för att utreda en långsiktig lösning. 48 Arbetsgruppens uppdrag var i huvudsak att föreslå en långsiktig lösning för systemstödet mellan myndigheterna och att komma överens om en plan för behoven av utveckling och investeringar på 5–10 års sikt. Detta omfattade såväl det gemensamma arbetet i försvarslogistiken som behovet av åtgärder inom respektive myndighet. Arbetsgruppen skulle också vidareutveckla myndigheternas samverkansformer i itstödet, föreslå hur detta ska preciseras i samordningsavtalet samt komma fram till en gemensam målbild för försvarslogistikens systemstöd. 49 Arbetet redovisades i en slutrapport i januari 2015. 5.4.6 Arbetsgruppens mål för det fortsatta arbetet Arbetsgruppens utgångspunkt var att utreda frågor som rör it-processer, infrastruktur och informationsprocesser samt systemstödet i försvarslogistiken. Arbetsgruppen har utgått ifrån att målbilden ska stödja den nya modellen och de verksamhetsflöden som definierar gränsytan mellan myndigheterna. Den har förutsatt att kostnader optimeras utifrån ett myndighetsgemensamt perspektiv samt beaktat myndigheternas respektive självständighet. Arbetsgruppen har under arbetet använt sig av urvalskriterier för att komma fram till sin presenterade målbild. Kriterierna har bland annat varit att målbilden uppfyller legala krav och att kraven på försvarssekretess tillgodoses. Den myndighetsgemensamma arbetsgruppen konstaterar i sin rapport att reformen av försvarslogistiken innebär att myndigheternas behov av information, systemstöd och it har förändrats. Det förändrade samarbetet kräver ett större informationsutbyte mellan myndigheterna, i vilket FMV i större utsträckning exponeras för försvarssekretess. Flera verksamhetsfunktioner inom försvarslogistiken, till exempel ledning och beställning, behöver ett anpassat eller nytt systemstöd för att kunna genomföra sin verksamhet och klara önskade besparingar. Det finns också ett behov av en myndighetsgemensam 48 49 Uppdragsdirektiv – Ag Systemstöd 2, 2014-03-05. Missiv Leverans av Ag Systemstöd 2 uppgift D-F, Försvarsmakten och FMV, 2014-12-19. 54 förvaltningsmodell kopplad till driften, förvaltningen och utvecklingen av de gemensamma lösningarna. 50 Utifrån de behov som arbetsgruppen konstaterar föreslår den en övergripande målbild för det fortsatta arbetet: • Försvarsmakten och FMV arbetar i en gemensam infrastruktur för att säkra ett effektivt informationsutbyte och kostnadseffektiv hantering av försvarssekretess. • Försvarsmakten och FMV vidareutvecklar systemstödet för verksamhetsfunktionerna ledning och beställning, försörjning av materiel och förnödenheter, transport, avveckling av materiel, materielunderhåll, tekniskt systemstöd, produktion av materiel, grund- och förvaltningsdata, upphandling och inköp och ekonomi. • Försvarsmakten och FMV samordnar sig i utvecklingen och förvaltningen av systemstöd så att såväl effektiv verksamhetsmässig samverkan som kostnadseffektivitet inom it-området uppnås. Arbetsgruppen har även redovisat en kostnadsanalys av myndigheternas nuvarande it-stöd. Totalt kostar it-stödet cirka 3 miljarder kronor per år. Av dessa utgör cirka 2 miljarder kronor Försvarsmaktens interna system (bland annat Prio) och drygt 230 miljoner kronor FMV:s interna system. 51 Ett problem som FMV har med systemstödet är att det inte går att specificera några krav på det, eftersom det ännu inte finns etablerade arbetssätt inom FMV. De pågående projekten har FMV hittills hanterat genom interimistiska lösningar. 52 5.5 Frågor om beredskap och tillgänglighet När försvarslogistikreformen beslutades var intentionerna att göra materieloch logistikförsörjningen mer kostnadseffektiv i fredstid, men med bibehållen förmåga vid ändrade beredskapskrav. Sedan myndigheterna påbörjade omställningsarbetet inom försvarslogistiken har regeringens krav på Försvarsmaktens förmåga ökat. Detta ställer andra krav på beredskap och tillgänglighet och därmed på kostnadseffektiviteten i försvarslogistiken. 5.5.1 Kraven ökar på förbandens beredskap och tillgänglighet Försvarsberedningen skrev i maj 2014 att omvärldsutvecklingen medför krav på ökad förmåga i Försvarsmakten. Beredningen föreslog bland annat att samtliga krigsförband ska ha ett krav på tillgänglighet i fred och krav på 50 Missiv Leverans av Ag Systemstöd 2 uppgift D-F, Försvarsmakten och FMV2014-12-19. Intervju med Försvarsmaktens it-chef och projektledaren för införandet av Prio 5 och 6, 2014-11-06. 52 Intervju med representant för system- och produktionsledningen, FMV, 2014-10-20. 51 55 beredskap ifall regeringen beslutar om höjd beredskap. 53 Även försvarsutskottets utvärdering från mars 2015 visar att kraven på beredskap har ökat. 54 Därutöver kan även Försvarsmakten själv fatta beslut om vissa höjningar av beredskap. Vid tiden före försvarsbeslutet 2009 skulle 80 procent av insatsorganisationen vid beslut om höjd beredskap vara tillgänglig inom ett till tre år. Regeringens nuvarande krav medför att huvuddelen av insatsorganisationen vid beslut om höjd beredskap ska vara tillgänglig inom några dagar, eller efter högst en vecka. Delar av insatsorganisationen ska dock vara omedelbart tillgänglig för insatser. Vid grundberedskap ska huvuddelen av krigsförbanden vara insatsberedda inom tre månader. Försvarsmakten har i ett underlag till den försvarsproposition som regeringen avser att lämna 2015 angett att förbandens krav på beredskap och tillgänglighet kommer att behöva öka ytterligare. 55 5.5.2 En del av FMV:s bakre logistik har blivit insatsnära Den utveckling som vi beskrev i avsnitt 5.5.1 innebär bland annat att en större andel av logistikverksamheten i dag betraktas som insatsnära än när försvarslogistikreformen beslutades 2012. Regeringen har i planeringsanvisningarna till Försvarsmakten inför ett nytt inriktningsbeslut 2015 utgått ifrån att Försvarsmaktens logistik och delar av basorganisationen ska organiseras som krigsförband. 56 All personal i logistikorganisationen, inklusive logistikfunktionerna i FMV, ska krigsplaceras med stöd av lagen om totalförsvarsplikt. 57 I Försvarsmaktens underlag till regeringen föreslog myndigheten att all FMV:s logistikpersonal ska krigsplaceras inom FMLOG för att förstärka det bakre underhållsstödet. 58 Varje år ger produktionsledningen vid Försvarsmaktens högkvarter ett verksamhetsuppdrag till alla organisationsenheter. Till flygförbanden anges exempelvis hur många flygtimmar som ska produceras. Försvarsmaktens flygförband har successivt fått i uppgift att öka antalet flygtimmar sedan Försvarstrukturutredningen lämnade sitt betänkande våren 2011. 53 Enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Blev det som vi tänkt oss? En uppföljning av vissa frågor i det försvarspolitiska inriktningsbeslutet 2009, s. 27, mars 2015. 55 Försvarsmaktens underlag till försvarspolitisk inriktningsproposition 2015, dnr. FM 20145882:31 (öppen handling), 2014-12-16. 56 Regeringsbeslut 12, Uppdrag till Försvarsmakten att redovisa underlag till försvarspolitisk inriktningsproposition 2015, Fö2014/1179/MFI, s. 3, 2014-06-19. 57 Ibid. 58 Försvarsmaktens underlag till försvarspolitisk inriktningsproposition 2015, dnr. FM 20145882:31 (öppen handling), 2014-12-16. 54 56 5.5.3 Högre krav ställs på beredskap hos FMV Beredskapen och hur den hänger samman med försvarslogistik är en av de frågor som behandlas av myndigheternas samverkansgrupp. Vi har uppfattat att myndigheterna ännu inte har klarat ut hur Försvarsmakten ska beställa beredskap av FMV. Kraven på Försvarsmaktens operativa förmåga innebär att FMV:s verksamhetsområde förråd, service och verkstäder i vissa fall behöver kunna utföra tjänster utanför ordinarie arbetstid. FMV behöver alltså ha sådan beredskap att myndigheten kan utföra tjänster när Försvarsmakten efterfrågar det. Detta gäller i synnerhet vid beslut om höjd beredskap. Kraven på tillgänglighet innebär att FMV behöver ha civila tjänstemän i beredskap dygnet runt. Om Försvarsmaktens verksamhet ska kunna fungera i krissituationer, till exempel om hemvärnet ska släcka en brand, måste FMV kunna vara på plats för att öppna förråd med mera. Det ställer vidare krav på att FMV:s interna system för ledning och beredskap fungerar tillfredsställande under höjd beredskap och att myndigheten har rutiner för intern ordergivning. 59 FMV är en civil myndighet. Genom de senaste årens verksamhetsövergångar från Försvarsmakten har FMV:s personalstyrka ökat från cirka 1 500 till cirka 3 200 personer, varav 350–400 är officerare från Försvarsmakten. Försvarsmakten har föreslagit att personer som arbetar inom förråd, service och verkstäder ska ingå i Försvarsmaktens krigsorganisation och krigsplaceras. FMV har framfört att Försvarsmakten måste bli bättre på att formulera beredskapskrav i sina beställningar. 60 FMV menar att Försvarsmakten redan vid beställningar måste utforma krav på tillgänglighet. Ökade krav innebär även att kostnaderna inom underhållsverksamheten ökar. FMV har vidare framfört att myndigheten själv behöver öka sin kunskap om vad som krävs för bättre tillgänglighet i försvarslogistiken. Enligt FMV har den personal som har övergått från Försvarsmaktens logistik en sådan erfarenhet och kunskap, men FMV behöver blir bättre på att integrera detta i sin organisation. 61 5.6 Statskontorets sammanfattande iakttagelser Hanteringen av vidmakthållande Statskontoret konstaterar att ansvaret för beställningar av vidmakthållande är den största förändringen i förhållande till tidigare arbetssätt. Hur denna verksamhet ska fungera i den nya beställar-utförarmodellen är dock ännu inte klart. Gränsdragningsproblem mellan myndigheterna kvarstår, särskilt vad 59 Intervju med förändringsledaren för FMV, 2014-11-25. Ibid. 61 Ibid. 60 57 gäller hur vidmakthållande ska beställas. Reformen har skapat nya gränsytor inom vilka både Försvarsmakten och FMV styr driften. För flyget kompletteras även beställningen med en överenskommelse mellan flygoperatören och FMV där det framgår att FMV:s flygverkstäder är leverantör. Enligt myndigheternas samordningsavtal bereder de materielfördelningsordern gemensamt. Utifrån denna ska FMV utföra tjänster och leverera materiel till Försvarsmakten. Det framgår dock inte hur detta ska gå till och det finns därför en risk för att Försvarsmakten inte bjuder in FMV i det här arbetet. Ett problem med beställningar av vidmakthållande är att de inte följer anslagsstrukturen. De kan belasta både anslag 1:1 och anslag 1:4. Eftersom underhållet finansieras från två anslag med olika ändamål är det inte möjligt att göra beställningar på högre systemnivå, exempelvis beställa underhåll för krigsförband flera år framåt. Enligt Försvarsmakten är det inte möjligt att bedöma om det finns några begränsningar i systemstödet Prio eftersom det ännu inte är klarlagt hur beställningar av vidmakthållande ska gå till. Eventuella brister i Prio:s funktionalitet kan identifieras först när dessa beställningar är konkretiserade. Enligt båda myndigheterna finns de största möjligheterna till effektivisering i materielunderhållet. Om FMV i större utsträckning än tidigare gör underhållsberedningar i samband med anskaffningen av materiel, kan denna samordnas med anskaffningen av reservdelar. Det blir därför viktigt att Försvarsmakten ställer krav på att FMV gör underhållsberedningar i anskaffningsskedet så att myndigheterna kan planera för drift, underhåll och reservdelar. Genom att beräkna kostnaderna över livscykeln kan de samlade underhållskostnaderna lättare förutses. Den nya modellen möjliggör för FMV att bereda underhållet så att det finns ett underlag för vidmakthållande och försörjningen av reservdelar. Systemstöd för försvarslogistiken I Statskontorets delrapport 2 rekommenderade vi att myndigheterna gemensamt skulle ta fram en heltäckande plan, inklusive kostnader, för hur Prio och övriga systemstöd skulle kunna anpassas till den nya beställningsmodellen. Vi menade att det i planen borde ingå en redovisning av hur såväl befintliga som framtida systemstöd och infrastruktur kan utnyttjas gemensamt av myndigheterna. Redovisningen borde innehålla kostnadsberäkningar för olika alternativ. Den myndighetsgemensamma arbetsgruppen har följt denna rekommendation vilket framgår av gruppens slutrapport. Myndigheterna har dock ännu inte tagit ställning till arbetsgruppens förslag. 58 Frågan om systemstöd är i och med införandet av den nya beställar-utförarmodellen en angelägenhet för båda myndigheterna eftersom de i ökad utsträckning delar information och samutnyttjar system. Krav på beredskap och tillgänglighet Myndigheterna har inte kommit särskilt långt med att utforma och beställa beredskap. I praktiken handlar det till stor del om vilka funktions- och tidskrav flera av FMV:s olika verksamhetsområden ska ha vid olika krav på beredskap och hur detta ska finansieras. 59 60 6 Effektiviseringar och minskade kostnader Försvarsmakten och FMV har återkommande i sin rapportering till regeringen aviserat att de inte kommer att nå det uppsatta besparingsmålet inom utsatt tid. I detta kapitel analyserar vi de rationaliseringar och effektiviseringar som Försvarsmakten och FMV har genomfört i verksamheten med försvarslogistik. Vi redogör för utfallet av reformen utifrån de effektiviseringsområden inom vilka regeringen har angett att besparingarna ska ske samt för myndigheternas omställningskostnader. 6.1 Mål för besparingarna inom försvarslogistiken Som framgått av kapitel 2 har riksdagen och regeringen beslutat att Försvarsmakten och FMV inom ramen för logistikreformen tillsammans ska spara 760 miljoner kronor per år från och med 2015. Regeringen har därefter angett hur besparingarna ska fördelas på fyra effektiviseringsområden, men har inte gett några andra direktiv för genomförandet. Myndigheterna har själva kommit överens om hur sparbetinget ska fördelas mellan dem. Enligt regeringens intentioner ska följande besparingar uppnås inom de fyra områdena: • Funktioner för ledning och beställning: 130 miljoner kronor per år • Förråd, service och verkstäder: 300 miljoner kronor per år • Inköp av varor och tjänster: 300 miljoner kronor per år • Inköpsverksamheten som sådan: 30 miljoner kronor per år 6.2 Det samlade sparmålet nås tidigast 2017–2018 Försvarsmakten och FMV har bedömt att det inte går att nå det samlade målet om en besparing inom försvarslogistiken på 760 miljoner kronor per år från och med 2015. En bidragande orsak är att myndigheternas arbete med verksamhetsöverföringar och nya arbetssätt är försenat med minst två år. Ett skäl till fördröjningen är att Försvarsmakten parallellt med försvarslogistikreformen har bedrivit ett stort omställningsarbete kopplat till uppbyggnaden av insatsorganisationen. Förseningen kan även förklaras av att omställningsarbetet har varit komplicerat och att myndigheterna har haft svårt att komma överens i en del sakfrågor. Myndigheternas senaste prognos är att reformen ska vara fullt genomförd 2017–2018. De planerar att tillsammans spara 598 miljoner kronor 2015, medan planen för 2016 är 694 miljoner kronor. År 2017 bedömer myn- 61 digheterna att de når en besparing om 734 miljoner kronor. När besparingspotentialen bedöms, bör man samtidigt ta med i beräkningen att myndigheternas verksamhetsöverföringar och andra aktiviteter med anledning av reformen medför omställningskostnader. Vi återkommer till detta i avsnitt 6.7–6.8, men behandlar först utfallet inom de fyra effektiviseringsområdena. 6.3 Effektiviseringsområde lednings- och beställarfunktioner Med funktionerna för ledning och beställning avses verksamhet som tidigare har bedrivits av delar av produktionsledningen vid Försvarsmaktens högkvarter och av Försvarsmaktens teknik- och materielkontor. Genom verksamhetsövergångar i januari 2013, 2014 och 2015 har delar av den personal som arbetar inom lednings- och beställarfunktionerna förts över från Försvarsmakten till FMV. 6.3.1 Rationaliseringen ska främst ske hos FMV Regeringens mål om en besparing på 130 miljoner kronor per år inom i huvudsak anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar är tänkt att uppnås genom att uppgifter och ansvar fördelas tydligare både inom och mellan myndigheterna. Genom att beställningarna ska avse alla faser i materielsystemens livscykel förväntas FMV få bättre förutsättningar att tillgodose Försvarsmaktens behov av kostnadseffektiva lösningar. Myndigheterna har själva fördelat sparkravet på 130 miljoner kronor mellan sig. Efter de tre verksamhetsöverföringarna är det tänkt att rationaliseringen i huvudsak ska ske inom FMV. FMV ska spara 100 miljoner kronor, medan Försvarsmakten ska spara 30 miljoner kronor. FMV ska successivt nå sina kostnadsminskningar på 100 miljoner kronor mellan 2015 och 2017. 6.3.2 Antalet årsarbetskrafter för beställningar ska minska Myndigheterna ska uppnå besparingsmålet genom att minska antalet årsarbetskrafter inom ledning och beställning. Bland annat ska myndigheterna få bort överlappningar i form av dubbla kompetenser samt reducera kostnaderna för konsulter. Den första av de tre verksamhetsövergångarna genomfördes den 1 januari 2013 när delar av FMLOG:s stab fördes över till FMV. Den andra genomfördes i januari 2014 när funktioner för materiel- och teknikkontoren och produktionsledningens funktioner för beställning fördes över. Totalt övergick 196 årsarbetskrafter till FMV. I januari 2015 överfördes delar av materielsystemkontoret för flyg till FMV. Denna sista verksamhetsövergång berörde 117 årsarbetskrafter, det vill säga endast hälften av de anställda. De som gick över till FMV var framför allt civilanställda. Officerarna, det vill säga ett knappt femtiotal personer, valde i allmänhet att stanna kvar i Försvarsmakten. 62 För att FMV ändå ska kunna dra nytta av dessa personers kompetens har Försvarsmakten erbjudit en möjlighet till växeltjänstgöring vid FMV. Det har nästan alla berörda tackat ja till. 62 Enligt myndigheternas prognos kommer Försvarsmakten att klara sitt sparbeting på 30 miljoner kronor under 2015. FMV kommer successivt att nå sina kostnadsminskningar på 100 miljoner kronor under perioden 2015–2017, vilket är två år senare än den ursprungliga tidsplanen. Det hänger i hög grad samman med takten i verksamhetsöverföringarna. 6.3.3 Än så länge är få beställningar på högre systemnivå Under hösten 2014 påbörjade myndigheterna sin gemensamma planering i den nya beställar-utförarmodellen med syfte att från den 1 januari 2015 beställa och upphandla materiel och logistik enligt det nya arbetssättet. Enligt myndigheternas bedömning kommer arbetssättet att kunna tillämpas fullt ut först 2018. Det innebär att myndigheterna fortfarande diskuterar hur beställningarna enligt den nya modellen ska gå till. Försvarsmakten har än så länge lämnat två beställningar till FMV som är större och mer samlade än motsvarande tidigare beställningar. Enligt myndigheterna är beställningarna dock inte gjorda enligt den nya modellen. En av de två beställningarna rör de förband som ska delta i FN:s insats i Mali. FMV fick i uppdrag av Försvarsmakten att ordna en camp i Timbuktu för 300 personer. FMV ska även ansvara för driften av campen och slutligen avveckla den när insatsen är över. I realiteten fick dock anställda i Försvarsmakten ansvara för uppbyggnaden av campen på plats i Mali, då kostnaderna inom anslag 1:2 Internationella insatser skulle bli för höga med FMV som ansvarig. 63 Den andra beställningen till FMV avser Försvarsmaktens marina insats i den FN-ledda operationen Atalanta i Adenviken. 64 6.4 Effektiviseringsområde förråd, service och verkstäder Försvarsmaktens verksamhet med förråd, service och verkstäder omfattades av den första verksamhetsöverföringen till FMV den 1 januari 2013. Verksamheten bildade en ny resultatenhet inom FMV benämnd förråd, service och verkstäder (FSV). Verksamhetsövergången omfattade 1 366 årsarbetskrafter. Genom förändringen ska myndigheterna spara 300 miljoner kronor per år. Försvarsmaktens andel av denna besparing uppgår till 144 miljoner kronor 62 FMV direkt (nyhetsbrev) nr 9, 2014-10-23 och Försvarsmaktens faktagranskning av rapportutkast, 2015-03-24. 63 FMV:s faktagranskning av rapportutkast, 2015-03-24. 64 Operation Atalanta syftar till att hjälpa Somalias regering att bekämpa pirater och att eskortera fartyg som transporterar förnödenheter i Adenviken och Somaliska bukten. 63 och uppnåddes redan under 2013, det vill säga före verksamhetsövergången. FMV:s andel uppgår till 156 miljoner kronor. 6.4.1 Besparingsmål för FMV:s nya verksamhetsområde Det nya verksamhetsområdet förråd, service och verkstäder inom FMV innehåller följande delar: • lager och transport som består av Försvarsmaktens centrallager och garnisonslager • service som bland annat svarar för ekonomiredovisning, hotell och bostäder, förplägnad, lokalvård och webbservice • verkstäder för underhåll och tillsyn av de materielsystem som Försvarsmakten använder inom sina mark-, marin- och flygbaserade enheter samt en enhet för underhåll, tillsyn och återanskaffning av reservdelsmateriel. För att klara sin andel av effektiviseringsområdets sparbeting (156 av 300 miljoner kronor) har FMV satt upp olika typer av besparingsmål inom förråd, service och verkstäder. Målen är formulerade som: • leveransmål för antalet tillsyner • resursmål som mäter debiteringsgraden • effektiviseringsmål, som att minska antalet minuter per moment. 6.4.2 Myndigheterna når besparingsmålet inom förråd, service och verkstäder Under 2014 uppnådde Försvarsmakten sista delen av sitt besparingsmål inom förråd, service och verkstäder. Även FMV har lyckats väl med att nå sitt besparingsmål inom området. För att studera effektiviseringarna på detta område har vi tittat närmare på flygverkstäderna. Inom flygområdet fattade FMV beslut i februari 2014 om att inom FSV avveckla en av de tre flygverkstäderna. Under 2015 kommer flygverkstaden i Ronneby att stängas för att spara pengar. FMV bedömer att nedläggningen medför en besparing om cirka 10–15 miljoner kronor. I enlighet med besparingsmålet minskar antalet årsarbetskrafter vid flygverkstäderna. År 2014 fanns det 135 årsarbetskrafter, medan antalet år 2015 har minskat till 110. Som en effekt av att en flygverkstad läggs ned har dock bemanningen ökat på de två kvarvarande verkstäderna. Detta är ett sätt att öka flygverkstädernas kapacitet. 6.4.3 FSV:s ekonomistyrning kan förklara varför målet nås Statskontoret noterar att myndigheterna 2014, det vill säga i tid, uppnådde besparingsmålet om 300 miljoner kronor för effektiviseringsområdet förråd, 64 service och verkstäder (se tabell i avsnitt 6.7). Myndigheterna planerar att FMV:s resultatenhet förråd, service och verkstäder (FSV) ska uppnå besparingar på ytterligare 30 miljoner kronor under 2015 och 7 miljoner kronor under 2016. Om dessa prognoser realiseras kommer myndigheterna att överträffa regeringens krav med 50 miljoner kronor. Företrädare för FSV anser att en viktig förklaring till att målen nås på detta område är att FSV styr genom ekonomi och inte genom produktion. Med det menas att budgetansvaret ligger på enhetscheferna. Enheterna har således ansvar för både produktion och ekonomi. FSV menar att effektiviseringarna och kostnadsminskningarna har lyckats eftersom man har fokus både på det ekonomiska utfallet och på den operativa chefens ansvar. 6.4.4 Försvarsmakten är inte nöjd med FMV:s tillgänglighet Försvarsmakten menar att FSV i sin verksamhet inte tar tillräcklig hänsyn till de militära behoven. FSV har i dag inga beredskapsfunktioner. Om FMV ska kunna nå sina besparingsmål finns det enligt FSV inget utrymme för att tillgodose Försvarsmaktens beställningar av ökad tillgänglighet vid förråd och verkstäder. Enligt FMV hade Försvarsmakten inte detta krav på öppettider inom FMLOG innan verksamhetsövergången. Exempelvis har centrallagret i Arboga öppet åtta timmar per dag fem dagar per vecka. Om Försvarsmakten vill att lagret ska vara öppet dygnet runt alla dagar per vecka, måste Försvarsmakten beakta detta och lägga en sådan beställning, menar FMV. 65 6.5 Effektiviseringsområde inköp av varor och tjänster Försvarsmakten köper varje år en mängd olika typer av varor och tjänster från externa leverantörer, exempelvis resor, konsulttjänster, drivmedel, underhåll och it. Kostnaderna för dessa inköp uppgår till cirka 7 miljarder kronor per år och belastar i huvudsak anslag 1:1. Genom att minska kostnaderna för Försvarsmaktens inköp av varor och tjänster ska myndigheterna spara 300 miljoner kronor per år. 6.5.1 En strategi för att sänka inköpskostnaderna Besparingen ska åstadkommas genom att FMV vid sin upphandling på Försvarsmaktens uppdrag ser till att inköpskostnaden sänks vid oförändrad inköpsvolym. Ett viktigt moment i denna strävan är att myndigheterna 65 Intervju med chefen för FSV, FMV, 2014-11-21. 65 bedriver ett strategiskt arbete för att minska antalet leverantörer till Försvarsmakten. Det gäller såväl inom enskilda varukategorier som genom att få en större del av inköpen att ske mot ramavtal. Därtill finns en ambition att ändra inköpsbeteendet genom att i olika faser styra mot att inköpen görs från de leverantörer som man har avtal med. Försvarsmaktens systemstöd Prio är tänkt att vara ett medel för detta genom att endast tillåta beställningar från beslutade leverantörer. Av sparkravet på 300 miljoner kronor har 270 miljoner kronor fördelats till Försvarsmakten och 30 miljoner kronor till FMV. 6.5.2 UEFA-projektet inkluderades i reformen Försvarsmakten har sedan länge haft en ambition att uppnå effektivare inköp. Ett exempel på denna strävan är projektet Utveckling och effektivisering av Försvarsmaktens anskaffningsverksamhet (UEFA). Projektet påbörjades redan 2009 mot bakgrund av en intern förstudie och en rapport från ESV. 66 Syftet med projektet var att effektivisera och utveckla Försvarsmaktens verksamhet med anskaffning och därigenom sänka de totala kostnaderna för myndighetens externa köp av varor och tjänster. Försvarsstrukturutredningen inkluderade projektet UEFA som ett effektiviseringsområde i försvarslogistikreformen. 6.5.3 Besparingspotentialen påverkas av inköpsvolymerna Försvarsstrukturutredningen beräknade till en början besparingspotentialen till 284 miljoner kronor. I regeringens beslut uppgår dock sparkravet till 300 miljoner kronor. Direktiven till projektet UEFA ändrades dock inte, eftersom den höjda besparingsnivån inte bedömdes vara möjlig att nå enligt Försvarsmakten. Den först beräknade besparingspotentialen på 284 miljoner kronor var approximativt beräknad som 5 procent på den totala inköpsvolymen 2008, som då uppgick till 7 miljarder kronor. Potentialen var en grov uppskattning av en genomsnittlig besparing inom varje varu- eller tjänstekategori. Den inköpta volymen inom olika varukategorier varierar år från år. Detta påverkar även den totala besparingspotentialen. På exempelvis området datorer och datortillbehör beräknade myndigheterna att 2014 spara 18 miljoner kronor vid en inköpsvolym om cirka 6 000 datorer som volymerna hade uppgått till de senaste åren. Under 2014 halverades inköpen av datorer, vilket medförde att även den beräknade besparingen i det närmaste halverades och detta år blev endast 10 miljoner kronor. Detta visar sammantaget att det är svårt att prognostisera besparingarna inom det kategoristyrda arbetet. 66 Försvarsmaktens interna styrning och kontroll, Ekonomistyrningsverket, dnr. 12-85/2008. 66 6.5.4 Myndigheterna kan nå tre fjärdedelar av sparkravet Sedan 2012 har myndigheterna sänkt kostnaderna för inköp av varor och tjänster med totalt 155 miljoner kronor. År 2012 sänktes kostnaderna med 41 miljoner kronor, 2013 med 79 miljoner kronor och 2014 med 26 miljoner kronor. Av myndigheternas fjärde kvartalsrapport för 2014 framgår att prognosen för 2015 är 36 miljoner kronor och ytterligare 33 miljoner kronor för 2016. De ackumulerade kostnadsminskningarna inom UEFA-projektet beräknas därmed till 224 miljoner kronor 2016, vilket är 76 miljoner kronor mindre än vad regeringen har ställt som krav. Det motsvarar ungefär tre fjärdedelar av regeringens sparkrav. Hur FMV:s sparkrav om 30 miljoner kronor ska uppfyllas har ännu inte bestämts. 6.5.5 FMV bedriver ett generellt besparingsarbete inom materielanslagen Inom FMV:s verksamhetsområde marknad och inköp bedrivs ett generellt arbete för att minska kostnaderna inom anslag 1:3 och anslag 1:4 genom att göra riktade upphandlingar av materiel och vidmakthållande av materiel till försvarsindustrin. 67 Riktade upphandlingar innebär bland annat att FMV har rätt att granska motpartens kalkyler. Detta kan i sin tur medföra sänkta priser i offerterna från FMV till Försvarsmakten. Oftast leder det till att Försvarsmakten väljer att köpa mer inom samma uppdrag. Under 2015 pågår även ett arbete med att kartlägga och analysera hela FMV:s anskaffningsvolym inom anslag 1:3 och anslag 1:4. 6.5.6 Det går att spara mer inom materielanslagen FMV:s upphandlingar av tekniska konsulter är exempel på ett område med ytterligare besparingspotential. I dag upphandlar FMV tekniska konsulter för omkring 2 miljarder kronor per år. Inom verksamhetsområdet marknad och inköp har FMV startat ett projekt för att effektivisera dessa upphandlingar. Tidigare inom FMV var varje projekt ansvarigt för att lösa sina konsultbehov och tecknade egna avtal inom respektive projekt. Nu planeras ett helhetstänkande även omfatta konsulttjänsterna. Ofta köps dessa tjänster på löpande räkning. Det innebär att FMV:s redovisningar av och betalning för utförda tjänster sker efter hand och efter timpris i stället för till ett fast pris. Genom att även analysera och tydligare styra upphandlingarna förväntas kostnaderna minska ytterligare för verksamhetsområdet marknad och inköp. 67 FMV har ingått flera liknande affärsavtal, till exempel med Saab-koncernen, BAE Systems Hägglunds och BAE System Bofors. 67 6.6 Effektiviseringsområde inköpsverksamheten som sådan Utöver minskade kostnader för inköp om 300 miljoner kronor har regeringen beslutat att myndigheterna ska sänka kostnaderna för inköpsverksamheten som sådan med 30 miljoner kronor från 2015. 6.6.1 Lägre kostnader förväntades genom sammanslagningen Försvarsstrukturutredningen räknade med att myndigheterna skulle effektivisera inköpsverksamheten med 30 miljoner kronor genom att minska antalet årsarbetskrafter. Utredningen beräknade att hela den dåvarande inköpsverksamheten omfattade 170 årsarbetskrafter och bedömde att man skulle kunna spara 50 årsarbetskrafter genom att slå ihop och samordna myndigheternas inköpsverksamheter. Hur detta skulle gå till behandlades inte i betänkandet. Den 1 januari 2013 fördes upphandlingsenheten på FMLOG över till FMV. Enheten sammanfördes med FMV:s verksamhetsområde marknad och inköp den 1 januari 2014. 6.6.2 Kostnaderna för inköpsverksamheten kan ha ökat Före verksamhetsövergången uppgick kostnaderna för upphandlingsenheten på FMLOG till 75 miljoner kronor per år. Enligt Försvarsmakten kostar samma verksamhet inom FMV numera 95 miljoner kronor per år. Försvarsmakten menar att det är samma antal årsarbetskrafter som tidigare, men att timpriset har ökat. Det har medfört att tjänsten är 20 miljoner kronor dyrare för Försvarsmakten per år. Försvarsmakten menar att detta är ett exempel på en suboptimering som reformen har fört med sig. Syftet var att försvarslogistiken skulle bli billigare för Försvarsmakten, vilket skulle märkas genom timpriset. FMV menar däremot att Försvarsmaktens beställning till FMV för upphandlingsverksamheten borde kosta ännu mer eftersom enheten har fått fler uppgifter som kräver fler årsarbetskrafter än tidigare. FMV har beräknat att kostnaderna borde uppgå till 130 miljoner kronor per år, det vill säga 55 miljoner kronor mer än tidigare. FMV:s verksamhetsområde marknad och inköp har fått ansvar för att genomdriva sparkravet om 30 miljoner kronor inom inköpsverksamheten som sådan, det vill säga att minska kostnaderna för personal. FMV har ännu inte fattat beslut om hur rationaliseringen ska gå till. 6.7 Sammanlagda besparingar per område I tabell 2 har vi sammanställt vilka kostnadsminskningar, eller besparingar, myndigheterna hittills uppger sig ha gjort och deras plan för kommande besparingar under 2015–2017. I myndigheternas kvartalsrapportering för 68 tredje kvartalet 2014 framkom att arbetet har försenats ytterligare och att myndigheterna avser att inhämta besparingar även under 2017. Tabell 2 Regeringens beslut om och myndigheternas uppnådda besparingar 2011–2014 samt prognos för 2015–2017 i miljoner kronor Utfall Effektiviserings område UEFA* Försvarsmakten FMV Inköpsverksamheten FMV Förråd, service, verkstäder Försvarsmakten FMV Lednings- och beställarfunktioner Försvarsmakten FMV Besparing per år Ackumulerad besparing Samlad prognos/ krav Plan 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 - 41 41 - 79 79 - 35 30 5 36 28 8 33 0 33 0 0 0 224/300 - - 4 0 0 26 0 30/30 - - 4 0 0 26 0 74 74 107 58 30 7 0 74 - 74 - 9 98 3 55 0 30 0 7 0 0 - - - 15 50 25 40 130/130 74 115 190 15 0 108 15 35 116 0 25 91 0 40 40 - 74 189 379 487 603 694 734 - 350/300 * UEFA handlar om årliga sänkningar av inköpskostnaden och kan inte ackumuleras. Källa: Kvartalsrapport 4 2014, FM2015:1, 2015-02-19. Statskontorets bearbetning. 6.8 Reformen har stora omställningskostnader När en verksamhetsmässig eller organisatorisk förändring genomförs uppstår i allmänhet vissa engångskostnader för omställningen. Det kan exempelvis handla om kostnader för att säga upp personal och lokaler eller för nödvändiga modifieringar av ett systemstöd. Ju högre omställningskostnaderna är i förhållande till den förväntade nyttan med förändringen, desto längre tid tar det att kalkylmässigt räkna hem vinsten av förändringen. Trots att detta är väl känt beräknade inte Försvarsstrukturutredningen några omställningskostnader för försvarslogistikreformen. I regleringsbreven under villkoren för anslag 1:3 har regeringen angett att anslaget får användas till att finansiera omställningskostnaderna som beror på reformen. 68 68 Försvarsmaktens regleringsbrev för åren 2010-2015. 69 6.8.1 Båda myndigheterna inkluderar ordinarie kostnader i omställningskostnaderna Enligt Ekonomistyrningsverket bör kostnader för en avveckling eller omstrukturering bokföras som en avsättning 69 och ska enbart omfatta de direkta utgifter som beror på avvecklingen. Kostnader som tillhör myndighetens ordinarie, pågående verksamheter eller hör samman med den framtida verksamheten ska alltså inte redovisas som en avsättning. 70 Därmed är det tveksamt om arbetstid för personal inom de båda myndigheterna kan falla inom ramen för vad som redovisningsmässigt avses med omställningskostnader. Båda myndigheterna har inkluderat kostnader för myndighetstid i sin redovisning, vilket utgör 65 miljoner kronor av de totalt 246 miljoner kronor i omställningskostnader som har redovisats för 2014. Detta år var Försvarsmaktens kostnader för myndighetstid 28 miljoner kronor och FMV:s 37 miljoner kronor. FMV menar att ett skäl till att myndigheten redovisar myndighetstid som omställningskostnad är att FMV är en avgiftsfinansierad myndighet. Det skulle bli missvisande att redovisa arbetstiden på anskaffningsprojekten. 6.8.2 Omställningskostnaderna har successivt ökat Försvarsmakten och FMV har i sina återrapporteringar till regeringen kontinuerligt redovisat beräkningar av omställningskostnaderna för reformen. De prognostiserade kostnaderna har successivt ökat. I återrapporteringen den 1 mars 2012 uppgav myndigheterna till exempel att omställningskostnaderna för perioden 2012–2015 beräknades uppgå till totalt mellan 210 och 225 miljoner kronor (exklusive kostnader för ledning och beställning) och att 4 miljoner kronor per år skulle bli permanenta kostnadsökningar. Prognoserna sades dock vara osäkra. Den gradvisa uppräkningen av prognosen sedan dess beror till stor del på att utgifterna för att anpassa systemstödet ökar. De totala omställningskostnaderna för perioden 2012–2014 uppgår till 492 miljoner kronor och ytterligare cirka 100 miljoner kronor beräknas tillkomma för 2015. Enligt myndigheternas prognoser beräknas omställningskostnaderna för hela reformen bli 638 miljoner kronor. 69 Som avsättningar tas förpliktelser upp, där det råder osäkerhet om belopp eller tidpunkt när de ska infrias (ESV:s föreskrifter till 13 § bokföringsförordningen). Detta till skillnad från skulder, som är i princip säkra vad gäller såväl belopp som tidpunkt för infriande. 70 http://www.esv.se/sv/amnesomraden/Redovisning/Fragor-och-svar-omredovisning/Myndighet-startar-och-upphor/Vilka-kostnader-bor-inga-i-en-avsattning-naren-verksamhet-ska-avvecklas/ 70 Tabell 3 Översikt över omställningskostnader i Försvarsmakten och FMV 2012–2015 i miljoner kronor Omställningskostnader År Försvarsmakten FMV Summa Summa för omställningsarbetet totalt Utfall Prognos 2012 50,4 25,5 76 2013 96 74 170 2014 133 113 246 2015 63 58 109 2016 10 10 20 2017 5 5 10 76 246 492 608 628 638 Källa: Myndigheternas kvartalsredovisning för 2012–2014. 6.8.3 Omställningskostnaderna ger låg nettobesparing I tabellen nedan redovisar vi de nettobesparingar som myndigheterna har uppnått 2014. Nettobesparingen utgörs av den totala kostnadsminskningen per år när de totala omställningskostnaderna för båda myndigheterna har dragits av. 71 Under 2014 var den ackumulerade minskade kostnaden 487 miljoner kronor. De totala omställningskostnaderna uppgick samma år till 246 miljoner kronor, vilket gav en nettobesparing på 241 miljoner kronor. Tabell 4 Nettobesparingar i försvarslogistikreformen 2011–2014 i miljoner kronor Nettobesparingar Total kostnadsminskning per år Omställningskostnader per år Nettobesparing 2011 74 0 74 2012 189 76 113 2013 379 170 209 2014 487 246 241 Källa: Försvarsmaktens årsredovisning för 2014. Huruvida myndigheternas redovisade kostnadsminskningar är korrekta och bestående kan vi inte bedöma. Statskontoret har inte haft möjlighet att granska myndigheternas underlag. För detta krävs revision. Oss veterligen har varken Riksrevisionens årliga revision eller myndigheternas internrevision granskat omställningsarbetet eller de redovisade kostnadsminskningarna. 6.9 Erfarenheter och goda exempel Statskontoret ska inom ramen för uppdraget peka på goda exempel inom myndigheterna och på möjliga framtida effektiviseringsområden. 6.9.1 Goda exempel inom myndigheterna Som framgått av avsnitt 6.4 är vår bild att FMV:s verksamhetsområde för förråd, service och verkstäder (FSV) uppnår sina sparkrav. Denna verksamhet 71 Vid beräkning av besparingens nettovärde är det enligt vår mening endast relevant att inkludera utfallet av besparingarna och kostnaderna, varför planen för såväl besparingar som omställningskostnader inte tas med. 71 kan därför utgöra ett gott exempel på effektivitet och måluppfyllelse inom FMV. Enligt vad företrädare för FSV har framfört kommer man, förutom sin andel av regeringens sparkrav om 156 miljoner kronor, att kunna spara ytterligare 50 miljoner kronor. FSV har inte haft någon flerårig plan för hur besparingarna ska uppnås utan har successivt och på ett generellt plan arbetat för att effektivisera hela verksamheten. I den tredje kvartalsrapporten för 2014 framgår att FSV har höjt sparambitionerna genom att sätta målet till 190 miljoner kronor. Detta ska uppnås under 2016. Under 2015 kommer FSV att spara 30 miljoner kronor. Besparingarna består främst av minskade kostnader för personal och lokaler samt ökad debiteringsgrad. Det har bland annat möjliggjort att FMV självt kan utföra reparationer i stället för att lägga ut dem på civila verkstäder. 72 6.9.2 Möjliga framtida effektiviseringsområden FMV behöver endast ta hänsyn till logistikreformens sparkrav vid beräkningen av möjliga besparingar. Försvarsmakten måste däremot även ta hänsyn till: • pris- och löneomräkningen, vilken medför att Försvarsmakten ska spara cirka 155 miljoner kronor per år • krav från regeringen att sänka personalkostnaderna med 500 miljoner kronor per år från och med 2019 jämfört med 2013 års prisnivå. 73 Statskontoret ser inte skäl att föreslå nya möjliga områden för effektiviseringar, utöver de generella krav på ökad produktivitet som finns via pris- och löneomräkningen och regeringens beslut om att sänka personalkostnaderna. Vi bedömer att den största potentialen till effektiviseringar finns genom att myndigheterna samarbetar så att FMV ska kunna bli en bättre beställare gentemot försvarsindustrin. Det kan handla om att bli bättre på att planera för och göra upphandlingar som sträcker sig över materielens hela livscykel. Avtalen bör dock vara utformade så att de kan brytas om omständigheterna kräver det. En annan åtgärd med stor effektiviseringspotential är om FMV regelmässigt tar fram underhållsplaner som innefattar hur materielen ska underhållas och även beräknar åtgången på reservdelar och tillsyner så att tillgängligheten ökar för Försvarsmakten. 72 Intervju med chefen för FSV, FMV, 2014-11-21. Regeringsbeslut 5, Uppdrag till Försvarsmakten angående personalförsörjning, Fö2013/612/MFI, 2013-03-14. 73 72 En tredje åtgärd vore att låta det strategiska inköpsarbetet för Försvarsmaktens inköp i större utsträckning även omfatta anslagen 1:3 och 1:4. Enligt de uppgifter vi har tagit del av finns det möjlighet att fortsatt göra stora kostnadsminskningar inom underhållet. 6.10 Statskontorets sammanfattande iakttagelser Regeringens sparkrav nås tidigast 2017–2018 Försvarsmakten och FMV kommer inte att nå målet att inom ramen för logistikreformen tillsammans spara 760 miljoner kronor per år från och med 2015. Enligt myndigheternas nuvarande prognos kommer den ackumulerade besparingen att uppgå till cirka 600 miljoner kronor 2015. Först 2017 beräknas den totala ackumulerade besparingen att ligga i närheten av målet och då komma att uppgå till drygt 730 miljoner kronor. Effektiviseringsområdet funktioner för ledning och beställning Sedan myndigheterna tog fram den nya modellen har mycket tid ägnats åt att bestämma vilka roller man ska ha, både inom respektive myndighet och mellan myndigheterna. Det finns därför en risk för att de faktiska beställningarna på högre systemnivåer försenas. Det är även för tidigt att avgöra hur Försvarsmaktens beställarkompetens har utvecklats efter reformen. Den kompetens som är förknippad med beställarrollen har till stor del förts över till FMV. Det är även oklart om Försvarsmaktens offertförfrågningar till FMV liksom FMV:s offerter till Försvarsmakten fullt ut beaktar perspektivet med livscykelkostnader. Det är för tidigt att bedöma om myndigheterna arbetar enligt det nya sättet att beställa materiel på högre systemnivåer. Ännu har inga beställningar gjorts enligt den nya modellen. Enligt uppgifter till oss har endast två större beställningar på högre systemnivå genomförts. De har avsett försörjningslösningar för internationella insatser. Effektiviseringsområdet förråd, service och verkstäder Under 2014 har Försvarsmakten och FMV nått regeringens sparkrav på 300 miljoner kronor inom effektiviseringsområdet. Detta område är det enda där myndigheterna når regeringens sparkrav och i tid. Dessutom förväntas myndigheterna överträffa sparkravet. Från 2014 till och med 2016 avser myndigheterna att nå besparingar på ytterligare 50 miljoner kronor. Effektiviseringsområdet inköp av varor och tjänster Inom effektiviseringsområdet inköp av varor och tjänster saknas 80 miljoner kronor för att nå målet om 300 miljoner kronor i sänkta kostnader för Försvarsmaktens externa inköp. Myndigheterna har svårt att bedöma besparingarna inom ramen för UEFAprojektet. De ursprungliga besparingsmålen baserades på grova uppskatt- 73 ningar. Arbetet med besparingar inom UEFA kan dock leda till suboptimering. När inköpsvolymen ökar i förhållande till jämförelseåret överträffas i och för sig målen för besparingarna, men inköpskostnaderna kan totalt sett öka eftersom antalet inköp har blivit fler. Omvänt kan också besparingarna i UEFA bli mindre när Försvarsmakten köper mindre volymer. Därutöver ska FMV spara 30 miljoner kronor per år på inköpsverksamheten som sådan genom att minska antalet årsarbetskrafter. Under 2013 sparade FMV 4 miljoner kronor och planerar att spara resterande 26 miljoner kronor under 2016. Omställningskostnader ger lägre nettobesparing Omställningskostnaderna för 2014 uppgick till 246 miljoner kronor. Myndigheterna saknar dock en enhetlig definition av vad som är omställningskostnader. De har inkluderat kostnader för myndighetstid i sin redovisning som utgjorde 65 miljoner kronor detta år. Myndigheterna har löpande lagt till kostnadsposter i sina prognoser och ökat beloppen. År 2014 uppgick den redovisade totala kostnadsminskningen i försvarslogistikreformen till 487 miljoner kronor. Om man tar hänsyn till de omfattande omställningskostnaderna uppgår kostnadsminskningen netto till 241 miljoner kronor. 74 7 Kostnadsminskningarnas koppling till förbandsverksamheten De medel som frigörs genom försvarslogistikreformen ska användas till att ställa om insatsorganisationen mot mer användbara och tillgängliga förband. 74 Försvarsmakten har framfört till Statskontoret att det till exempel kan handla om att förbanden ska delta i fler insatser, ha fler anställda eller fler övningsdygn. I det här kapitlet beskriver vi hur kostnadsminskningar kommer förbanden och insatsorganisationen till del. 7.1 För att följa upp besparingar krävs en modell Inom Försvarsmakten fördelas budgetmedlen till de 34 organisationsenheterna. Dessa utgörs av skolor, förband och centrum vilka utgör myndighetens fredsorganisation. I Försvarsmaktens ekonomimodell redovisas myndighetens utgifter mot produkter, vilka i huvudsak är krigsförbanden i insatsorganisationen. Redovisningen av dessa bygger på en omfattande fördelning av kostnader och utgifter som uppstår på olika organisationsenheter. Kostnaderna för materiel fördelas indirekt via så kallade materielkalkylobjekt. 75 I Försvarsmaktens centrala planering anges de ekonomiska ramarna för förbanden. Förbanden köper utifrån dessa ramar stödtjänster av FMV:s verksamhetsområde förråd, service och verkstäder. Rationaliseringar inom FMV ska leda till lägre priser på stödtjänsterna och därmed till lägre kostnader för förbanden. Därigenom frigörs resurser som kan användas till annan verksamhet för förbanden. 7.1.1 Besparingar ska spåras i en nyttohemtagningsmodell I december 2013 och åter i juni 2014 beslutade Försvarsmakten att tillämpa en så kallad nyttohemtagningsmodell för att kunna spåra besparingarna som försvarslogistikreformen har gett upphov till. 76 Modellen baseras på den modell för besparingar som Statskontoret har utvecklat. Modellen beskrevs i ett tidigare regeringsuppdrag åren 2007–2009 som gällde försvarsförvaltningsreformen. 77 74 Enligt regeringsbeslut 8 och 9 2012. 11 år av FEM, En studie av Försvarsmaktens ekonomimodell, Totalförsvarets forskningsinstitut, februari 2014. 76 LEDS direktiv planering och uppföljning av omdaning försvarslogistik, Försvarsmakten, FM2013-3035:3. 77 Se Statskontorets rapport Omställning av det militära försvaret (2009:11). 75 75 Modellen ska göra det möjligt att spåra inom vilka områden besparingar har uppstått och inom vilken verksamhet frigjorda medel har kommit till nytta. Försvarsmaktens nyttohemtagningsmodell består av tre typer av mål som är anpassade efter försvarslogistikreformen: • Resursmål: Logistikverksamheten genomför rationaliseringar, vilket frigör ekonomiskt utrymme. • Omfördelningsmål: Det ekonomiska utrymmet som har skapats omfördelas från stödverksamheten till förbandsverksamhet. • Effektmål: Besparingen läggs in som en del i planeringsprocessen i Försvarsmakten och finansierar nya satsningar. Det bidrar till insatsförsvarets utveckling genom att man där utför verksamhet som har finansierats med de omförda ekonomiska medlen. 7.1.2 Modellen utarbetades sent och ska nu förenklas Försvarsmaktens arbete med att genomföra besparingar inom försvarslogistiken påbörjades och fortskred innan nyttohemtagningsmodellen var färdigställd. Därmed har det inte varit möjligt att spåra till vilka andra verksamheter de frigjorda resurserna har gått. Eftersom modellen färdigställdes sent, går den heller inte att använda fullt ut i dag. 78 Enligt Försvarsmakten är nuvarande beskrivning av modellen för teoretisk och omfattande. Det har också visat sig vara svårt att anpassa Försvarsmaktens interna styrning efter modellen. Därför gör myndigheten nu om modellen. Vid Försvarsmaktens högkvarter har ledningsstaben sedan sommaren 2014 tagit ett större ansvar och hjälpt produktionsledningen i planeringen av besparingar. Genom omarbetningarna ska modellen bli mer konkret och bättre anpassad till de processer som Försvarsmaktens ledning planerar och arbetar i. Modellens huvuddelar, med omfördelnings- och effektmål, ska dock finnas kvar. Arbetet ska leda fram till att modellen kan tillämpas generellt i Försvarsmaktens besparingsarbete och i den långsiktiga planeringen, det vill säga inte bara för försvarslogistikreformen. 7.2 Försvarsmaktens interna styrning av organisationsenheterna Hur besparingarna kommer förbandsverksamheten till del hänger samman med Försvarsmaktens allmänna planeringsprocesser. Genom den så kallade försvarsmaktsplaneringen ska en långsiktig balans uppnås mellan riksdagens och regeringens krav på operativ förmåga och de ekonomiska resurser som har tilldelats. 78 Intervju med representanter för sekretariatet för planering och ekonomi vid Försvarsmaktens ledningsstab, 2015-01-22. 76 Försvarsmaktens högkvarter styr myndighetens 34 organisationsenheter. Vid högkvarteret är det framför allt ledningsstaben och produktionsledningen som är inblandade i försvarslogistikreformen. Det finns två processer för styrning av organisationsenheterna: den centrala planerings- och uppföljningsprocessen (CPU), som ledningsstaben ansvarar för, och produktionsplanerings- och uppföljningsprocessen (PPU), som produktionsledningen ansvarar för. 7.2.1 Försvarsmaktens centrala planerings- och uppföljningsprocess Riksdagens och regeringens styrning av Försvarsmaktens omsätts genom det interna styrdokumentet Försvarsmaktens strategiska inriktning. Styrdokumentet ska ge en strategisk inriktning grundad på de operativa kraven som riksdagen och regeringen fastställer. Det är vidare detta styrdokument som ledningsstaben utgår ifrån i den centrala planerings- och uppföljningsprocessen. Denna process resulterar i: • Försvarsmaktens utvecklingsplan • Försvarsmaktens avvägningsprocess • överbefälhavarens uppdrag till underställda chefer. Ledningsstabens långsiktiga och övergripande planering av Försvarsmaktens verksamhet resulterar i Försvarsmaktens utvecklingsplan, som blickar tio år framåt i tiden. Allt som tas upp i denna måste vara finansierat. Utvecklingsplanen fastställs i februari och ligger till grund för det budgetunderlag som lämnas till regeringen senast den 1 mars varje år. Den här planeringen utgör en del av den så kallade avvägningsprocessen. Den innebär att den verksamhet som planeras i utvecklingsplanen sedan rangordnas i prioritetsordning. Då ställs kravbilden i bland annat Försvarsmaktens strategiska inriktning och FMV:s förslag om omsättningsbehov mot Försvarsmaktens tillgängliga resurser. Omsättningsbehovet kan gälla till exempel materiel som inte längre bedöms kunna vara i drift. Dessa prioriteringar resulterar i ett så kallat avvägningsbeslut som fattas i december varje år. Utifrån avvägningsbeslutet och Försvarsmaktens regleringsbrev lämnar överbefälhavaren ett uppdrag till direkt underställda chefer, exempelvis cheferna på ledningsstaben, produktionsledningen och insatsledningen. Överbefälhavarens uppdrag utarbetas bland annat utifrån Försvarsmaktens utvecklingsplan och myndighetens regleringsbrev. Under 2015 ska styrdokumenten Försvarsmaktens utvecklingsplan och överbefälhavarens uppdrag ersättas med Försvarsmaktens verksamhetsplan. 77 7.2.2 Produktionsledningens process för produktion, planering och uppföljning I överbefälhavarens uppdrag till chefen för produktionsledningen finns för 2015 en budget på drygt 24 miljarder kronor från anslag 1:1 och på drygt 16 miljarder kronor från anslag 1:3 och anslag 1:4. I samband med att utvecklingsplanen lämnas i februari varje år påbörjar produktionsledningen en mer detaljerad planering av verksamheten och ekonomin för de kommande åren. Chefen för produktionsledningen omsätter vidare uppdraget från överbefälhavaren till verksamhetsuppdrag till chefer för underställda organisationsenheter med tillhörande krigsförband. 79 Uppdragen till förbanden innehåller även en ekonomisk styrning. Dessa uppdrag lämnas vanligtvis i december. Arbetet med dem påbörjas dock redan i februari/mars samma år genom produktionsdialoger med förbanden. Verksamheten för ett kalenderår planeras två till tre år i förtid. 7.2.3 Produktionsledningen prioriterar om under pågående verksamhetsår Planeringen av Försvarsmaktens verksamhet justeras under pågående verksamhetsår till både innehåll och volym. Till exempel kan oförutsedda händelser i omvärlden leda till oplanerade nationella eller internationella insatser som sker på bekostnad av planerad verksamhet. En del i den planering som görs av produktionsledningen på Försvarsmaktens högkvarter är därför att rangordna verksamheter som ska prioriteras när medel tillkommer eller går förlorade till följd av förändringar under året. En del av Försvarsmaktens verksamhet har blivit dyrare för 2015 än för 2014. Exempelvis beräknas lönekostnadspålägget öka myndighetens kostnader med ytterligare 40 miljoner kronor. Ett annat exempel är att det har tillkommit kostnader om cirka 30 miljoner kronor som en följd av utbildningar med anledning av att systemstödet Prio 5 och 6 införs. Även beredskapsverksamheten utökas jämfört med 2014, vilket motsvarar cirka 30 miljoner kronor i ökade kostnader. 7.3 Frigjorda medel för förbandsverksamhet Myndigheterna har till följd av försvarslogistikreformen kunnat frigöra medel till kärnverksamheten. Produktionsledningen vid Försvarsmakten prioriterar vilken verksamhet de sparade medlen ska användas till. 79 Försvarsmaktens föreskrifter med arbetsordning för Försvarsmakten (FM ArbO); FFS 2013:4. 78 7.3.1 Besparingarna ska komma förbanden till del I årsredovisningen för 2013 uppger Försvarsmakten att myndigheten har använt de frigjorda resurserna till fler övningar och till åtgärder för att kunna rekrytera fler soldater. Försvarsmakten kan dock inte precisera vilka belopp det rör sig om, varken för respektive verksamhet eller för myndigheten totalt. I sin årsredovisning för 2014 beskriver Försvarsmakten att man arbetar för att verifiera besparingarna och identifiera de flöden som behöver skapas för att säkerställa att besparingarna kommer förbandsverksamheten till godo. 7.3.2 Först 2015 kan besparingar spåras till förbanden Först för verksamhetsåret 2015 kan Försvarsmakten spåra de besparingar som görs i försvarslogistikreformen. Inom UEFA-projektet har myndigheterna gjort besparingar om 35 miljoner kronor för 2014. Till följd av utfallet för 2014 har Försvarsmakten för 2015 kunnat sänka anslagen på kontonivå för vissa förband med totalt 35 miljoner kronor. Därtill har Försvarsmakten inhämtat ytterligare 35 miljoner kronor från förråd, service och verkstäder under 2014. Besparingen detta år på området uppgick dock totalt till 58 miljoner kronor. Avsikten är inte nödvändigtvis att de medel som har frigjorts genom besparingar vid ett förband ska användas vid samma förband. Besparingen ska i stället möjliggöra att resurser omfördelas till mer prioriterad verksamhet i andra delar av organisationen. 80 Produktionsledningen har beslutat att besparingarna om 70 miljoner kronor för 2015 ska finansiera flera åtgärder, exempelvis: 81 • ökade kostnader för beredskap • ökade kostnader för arbetsgivaravgifter • utbildningskostnader för Prio • resurser till flygverksamheten för att öka antalet timmar i luften • resurser till marinens övningsverksamhet, så att förbanden får möjlighet att genomföra större och mer komplexa övningar. 7.3.3 Försvarsmakten tar höjd för verksamhet som faller bort Den verksamhet som produktionsledningen på Försvarsmaktens högkvarter planerar in för ett år omfattar både ordinarie verksamhet och extra verksamhet som initialt saknar finansiering. Av erfarenhet vet man nämligen att viss verksamhet vanligtvis faller bort under året och att de medel som skulle finansiera 80 Excel-underlag från FSV per område och per produktionsområde från Försvarsmaktens ledningsstab, sektionen för ekonomi och planering. 81 Powerpoint-bild från Försvarsmaktens ledningsstab, sektionen för ekonomi och planering. 79 denna därmed kan användas till annat. För 2015 har man planerat extra verksamhet för 90 miljoner kronor. Försvarsmakten menar att de totala besparingarna på 760 miljoner kronor i försvarslogistikreformen disponeras i myndighetens långsiktiga plan från och med 2017. 7.3.4 Försvarsmakten vill följa hur besparingarna påverkar insatsorganisationen Under hösten 2014 inrättade Försvarsmakten en styrgrupp för besparingsarbetet i vilken FMV ingår. Försvarsmaktens ledningsstab menar att besparingsplaneringen hittills inte har varit tillräckligt konkret. Det har gjort det svårare att koppla samman besparingarna med ansvariga förbandschefer. Arbetet i styrgruppen går ut på att fördela besparingarna till förbandsverksamhet och att göra planeringen för besparingar mer konkret från början. Enligt Försvarsmaktens ledningsstab är det en viktig förtroendefråga att kunna redovisa nyttan med reformen, inte bara för regeringen utan även för förbandscheferna. Meningen är att tydliggöra att de förband som får minskade anslag bidrar till att insatsorganisationen får mer resurser totalt sett, men hos andra förband. Huvuddelen av de genomförda besparingarna inom FMV:s verksamhetsområde för förråd, service och verkstäder har ännu inte kunnat fördelas till specifika förband. Försvarsmakten har gett ett uppdrag till konsulter att bedöma hur besparingar i FMV:s verksamhet kommer Försvarsmakten till del. Konsulterna ska verifiera om kostnadsminskningar för förråds-, service- och verkstadstjänster hos ett förband har medfört att exempelvis övningsverksamheten har ökat hos ett annat förband. Därutöver ska konsulterna lämna en rekommendation om att förbandens budgetar eventuellt ska justeras i de fall förbanden har sänkt sina kostnader men med oförändrad budget. 7.4 Statskontorets sammanfattande iakttagelser Frigjorda medel 2014 går till ny verksamhet 2015 Kostnaderna för förbandens inköp av stödtjänster har minskat, vilket har frigjort resurser i Försvarsmakten. Ett utrymme på totalt 70 miljoner kronor frigjordes 2014 som Försvarsmakten i sin budget för 2015 har planerat ny verksamhet för. Besparingarna härstammar från FMV:s verksamhetsområde för förråd, service och verkstäder (35 miljoner kronor) och inköpsverksamheten (35 miljoner kronor). Försvarsmaktens planeringsprocesser medger viss spårbarhet Försvarsmaktens planeringsprocesser är komplexa, men det är möjligt att i dessa spåra verksamhet som har tillkommit genom besparingarna. Besparingarna förs över till högkvarterets produktionsledning som fördelar om 80 medlen enligt operativa prioriteringar, till exempel för mer omfattande övningsverksamhet för vissa förband. Försvarsmakten uppger att de medel som har frigjorts till viss del har finansierat verksamhet som myndigheten annars inte hade kunnat genomföra, till exempel ett antal marina övningar. Nyttohemtagningsmodellen var för sent på plats för full spårbarhet För att kunna bedöma om syftet med reformen uppfylls behöver de medel som har frigjorts i försvarslogistiken kunna spåras till förbanden. Försvarsmakten anser också att spårbarheten är en viktig förtroendefråga internt. Syftet med Försvarsmaktens nyttohemtagningsmodell är bland annat att tydliggöra vilken effekt besparingar har på förbanden och deras verksamhet. Eftersom modellen utvecklades sent var det initialt inte möjligt att göra en sådan koppling. Genom att det inte fanns en sådan uppföljningsmodell på plats när besparingsarbetet inleddes kommer det heller inte att vara möjligt att bedöma de samlade besparingarnas effekt på förbanden och deras verksamhet. I arbetet med att planera besparingarna saknas det en funktion för att säkerställa att besparingar på ett ställe inte resulterar i ökade kostnader på ett annat (suboptimering). Detta är särskilt angeläget i en omorganisation där ansvar och finansieringsflöden förändras. Eftersom en sådan funktion saknades från början, är det nu svårt att göra sådana bedömningar. 81 82 8 Statskontorets slutsatser och förslag I detta kapitel redovisar vi våra slutsatser och förslag. Först analyserar vi den nya beställar-utförarmodell som myndigheterna har utvecklat och börjat införa i syfte att åstadkomma den sammanhållna materiel- och logistikförsörjningen. Därefter redovisar vi vår samlade bedömning av om reformens syften har uppnåtts. Slutligen presenterar vi våra förslag. 8.1 Beställar-utförarmodellens egenskaper En beställar-utförarmodell mellan myndigheter innebär att en anslagsfinansierad myndighet köper varor och tjänster av en annan myndighet, som får täckning för sina kostnader genom att ta ut avgifter. En sådan modell består av flera komponenter eller egenskaper, som var och en måste fungera för att den specifika beställar-utförarrelationen ska leda till önskvärda resultat. Det handlar om egenskaper hos såväl de berörda aktörerna som de institutionella ramar och system som stöder relationen. Syftet med att införa beställar-utförarmodeller i offentlig verksamhet brukar vara att skapa marknadslika förhållanden för att ta till vara vissa av de fördelar som en marknad kan erbjuda. Ett viktigt moment i detta är att beställaren ska kunna minska eller öka sin efterfrågan eller ha möjlighet att välja en annan utförare. Försvarsmakten har dock en reglerad skyldighet att köpa försvarslogistik av FMV och saknar därmed möjlighet att vända sig till andra leverantörer. Man kan alltså säga att den konkurrenssituation som en beställarutförarmodell vanligen är tänkt att efterlikna inte föreligger på försvarsområdet. FMV:s monopolställning gentemot Försvarsmakten är en given förutsättning i försvarslogistiken. Med utgångspunkt i de krav som en väl fungerande beställar-utförarmodell ställer på aktörerna och på de stödjande institutionella ramarna och systemen diskuterar vi i avsnitt 8.2 och 8.3 våra mer väsentliga iakttagelser om hur försvarslogistikreformen genomförs. 8.2 Aktörerna i beställar-utförarmodellen 8.2.1 Krav på aktörerna i en beställar-utförarmodell Den beställande myndigheten i en beställar-utförarmodell måste vara förmögen att identifiera och formulera sina behov. Vidare måste myndigheten kunna optimera sina inköp så att den gör riktiga avvägningar mellan behov och tillgängliga resurser. Myndigheten behöver också allmänt sett ha en god 83 beställarkompetens för att kunna förhandla med utföraren och följa upp och kontrollera utförarens arbete. Den utförande myndigheten måste vara förmögen att på ett korrekt sätt tolka beställarens önskemål och omvandla dessa till ett adekvat utbud av varor och tjänster. I rollen ligger också att bedriva verksamheten på ett kostnadseffektivt sätt. Utöver den beställande och den utförande myndigheten har även regeringen en viktig roll i sammanhanget. Regeringen måste exempelvis ge myndigheterna tydliga och genomförbara uppdrag. 8.2.2 Försenat genomförande gör det svårt att bedöma modellens funktion Den nya beställar-utförarmodellen är central i reformen av försvarslogistiken. Införandet av modellen föregicks av ett gemensamt projekt mellan Försvarsmakten och FMV. I februari 2014 överlämnade projektet sitt förslag till respektive myndighetsledning. Den 1 januari 2015 började modellen införas för att i fortsättningen förvaltas i myndigheternas respektive linjeorganisation. Reformen har därmed blivit försenad med två år. Först 2017–2018 bedömer myndigheterna att reformen ska vara fullt genomförd. Förseningen av reformen innebär att den nya beställar-utförarmodellen för försvarslogistiken endast har tillämpats en kort tid och i begränsad utsträckning. Till exempel har Försvarsmakten endast lagt två större beställningar, men det har inte gjorts enligt det nya arbetssättet i modellen. Statskontoret har därför inte tillräckligt underlag för att kunna bedöma om myndigheterna lever upp till de krav som rollerna som beställare respektive utförare ställer på dem. Trots att det har gått drygt ett år sedan modellen som sådan överlämnades till myndigheternas linjeorganisationer, återstår flera väsentliga frågor att reda ut. Statskontorets bedömningar av modellens funktion är mot denna bakgrund av mer preliminär art. De iakttagelser som vi redovisar i det följande bör ses i ljuset av detta. 8.2.3 Myndigheternas roller är ännu inte renodlade Reformen av försvarslogistiken har gjort ansvarsfördelningen tydligare mellan myndigheterna och minskat dubbelarbetet. Samtidigt kan vi konstatera att myndigheternas arbete med att renodla rollerna har varit komplicerat. Trots de omfattande verksamhetsöverföringarna från Försvarsmakten till FMV, kvarstår problem med överlappningar i flera gränssnitt mellan myndigheterna. I vissa fall har även nya gränssnitt uppstått. Det kan exemplifieras med övergången av teknik- och materielkontoren från Försvarsmakten till FMV. Inom 84 flygverksamheten delades i praktiken Försvarsmaktens tidigare materielsystemkontor flyg mellan myndigheterna. 82 Både Försvarsmakten och FMV har nu ansvar för delar av driftstyrningen av materiel, vilket har skapat nya dubblerade kompetenser. Försvarsmakten har efter verksamhetsövergångarna bland annat bildat ett nytt teknikkontor för den personal och de uppgifter som blev kvar i myndigheten. Såvitt vi kan bedöma beror det delvis på att den nya beställar- utförarmodellen förutsätter mer kontakter och samverkan än tidigare. Det gäller till exempel när de tekniska kravspecifikationerna ska tas fram och när beställningar av vidmakthållande ska planeras. Enligt Statskontorets mening kan det också finnas en motsättning mellan att beställa materiel på högre systemnivåer, det vill säga göra färre och mer samlade beställningar, och att renodla rollerna mellan myndigheterna. Stora beställningar kräver ett nära samarbete mellan myndigheterna. Det ställer också större krav på att myndigheterna löpande har kontakt för att precisera innehållet i beställningar och offerter och för att kunna göra avvägningar mellan pris och prestanda. Detta kan försvåra möjligheten till renodlade roller som beställare och utförare. Försvarets grundläggande verksamhetsförutsättningar medför också att det är svårt att helt renodla rollerna i logistikverksamheten. För att Försvarsmaktens förband ska kunna fungera operativt på ett bra sätt krävs att de har kompetens att genomföra åtminstone främre underhåll, det vill säga mer insatsnära logistik, och sannolikt även visst bakre underhåll. Av den anledningen behöver förbanden själva utföra visst underhåll som annars var tänkt att utföras av FMV:s verksamhetsområde förråd, service och verkstäder. Tidigt i reformarbetet kom myndigheterna därför fram till en kompromiss, som innebar att all den främre logistiken blev kvar i Försvarsmakten. 8.2.4 Vissa organisatoriska förutsättningar för en sammanhållen försvarslogistik Intentionen med reformen är att skapa en sammanhållen försvarslogistik. Detta ska uppnås genom att samla materielanskaffning och stora delar av logistikförsörjningen hos en aktör. På så vis ska det bli enklare att planera och styra driften av materiel och beräkna kostnaderna över materielens livscykel. Även om reformen ännu inte har slutförts, bedömer Statskontoret att det redan nu finns vissa organisatoriska förutsättningar för en mer sammanhållen försvarslogistik. Verksamhetsöverföringen av verkstäder och teknik- och 82 Till viss del beror dock denna delning på att det finns särskilda regler för flygverksamheten som kräver att Försvarsmakten, inte FMV, ansvarar för driften. 85 materielkontor innebär att det huvudsakliga ansvaret och merparten av funktionerna finns samlade hos FMV. Det ger FMV större möjligheter att planera drift och användning av materiel. 8.2.5 Oenighet om hur vidmakthållandet ska gå till En stor skillnad mot myndigheternas tidigare sätt att arbeta är att FMV nu ska ansvara för att vidmakthålla Försvarsmaktens materiel. Tidigare var FMV endast leverantör av försvarsmateriel. Myndigheterna har i flera år diskuterat hur vidmakthållandet ska gå till, men de är ännu inte helt överens. FMV:s traditionella uppgift är att anskaffa materielsystem. I den rollen är myndigheten van att arbeta med lång framförhållning. Samtidigt behöver Försvarsmakten i vidmakthållandet av materielen kunna förändra sina planer med kort varsel. FMV anser att vidmakthållande bör beställas per förband och för tre år i taget. Försvarsmakten delar inte denna uppfattning. Beställningar med en sådan tidshorisont är enligt Försvarsmakten svåra att förena med myndighetens behov av flexibilitet vid snabba omvärldsförändringar. Statskontoret vill betona vikten av att myndigheterna kommer överens om en ändamålsenlig modell för hur vidmakthållandet av materiel ska hanteras. 8.2.6 För tidigt att bedöma Försvarsmaktens beställarkompetens En bärande tanke i den nya beställar-utförarmodellen är att Försvarsmakten ska beställa försvarslogistik på så kallade högre systemnivåer, det vill säga göra färre och mer samlade beställningar. FMV ska därefter lämna förslag på olika lösningar och upphandla den bästa lösningen för Försvarsmakten. Eftersom myndigheternas genomförande av reformen ännu pågår, kan vi i dag inte bedöma om Försvarsmakten efter reformen har rätt beställarkompetens. Att vi har svårt att bedöma hur Försvarsmaktens beställarkompetens har utvecklats efter reformen beror delvis på att Försvarsmakten hittills endast har lagt två större beställningar, vilka dessutom enbart avser försörjningslösningar för internationella insatser. Det är dock tveksamt om Försvarsmaktens beställarkompetens har blivit bättre genom reformen. De funktioner och personer som ingick i Försvarsmaktens tidigare beställarroll, och den kompetens som denna är förknippad med, har till stor del förts över till FMV. Till detta ska också läggas att myndigheterna sedan de fastställde den nya modellen har ägnat mycket tid åt att bestämma vilka roller man ska ha, både inom respektive myndighet och mellan myndigheterna. Myndigheterna har koncentrerat sig på sina respektive omstruktureringar och har därtill lagt mycket kraft på att förhandla med varandra. 86 Myndigheternas starka fokus på att reda ut sina respektive roller har fått konsekvenser. En sådan är att de faktiska beställningarna på högre systemnivåer har försenats. Myndigheterna har ännu inte börjat lägga beställningar enligt det nya arbetssättet. Myndigheterna bedömer att de kommer att börja göra det först 2017. När Försvarsmaktens beställningar ska göras på högre systemnivåer, skapar det nya förutsättningar för upphandlingarna från försvarsindustrin. När det blir större, sammanhållna tekniska system som ska upphandlas, bör det enligt vår mening rimligen vara möjligt att upphandla på ett sätt som leder till kortare ledtider och minskade kostnader på materielanslagen. Vår bild är dock att myndigheterna i hög grad saknar strategier och gemensamma mål för hur de ska arbeta för att få fram sådana beställningar till försvarsindustrin. Bristen på gemensamma mål har också medfört friktioner mellan myndigheterna. 8.2.7 Risk för att FMV inte uppnår bästa möjliga kostnadseffektivitet I utredningen har vi sett flera risker för att FMV som utförande myndighet i den nya beställar-utförarmodellen inte uppnår bästa möjliga kostnadseffektivitet i logistikverksamheten. FMV:s myndighetskostnad uppgick 2014 till cirka 1,8 miljarder kronor. Därutöver anlitade myndigheten så kallade tekniska konsulter för cirka 2 miljarder kronor. Den totala kostnaden uppgår alltså till ungefär 3,8 miljarder kronor per år. Detta ska sättas i relation till att materielanslagen tillsammans uppgår till drygt 16 miljarder kronor, vilket innebär att cirka en fjärdedel går till att finansiera FMV:s produktionskostnader. En risk är att FMV kan ha svårt att beräkna kostnaderna för materielens livscykel. För att göra beställningar på högre systemnivåer krävs att materielens livscykelkostnader beräknas. Tidigare var ansvaret för att beräkna livscykelkostnaderna delat mellan Försvarsmakten och FMV, men nu ska FMV i högre grad bidra med underlag till dessa beslutsprocesser. Allmänt sett borde detta enligt vår mening kunna bidra till ett effektivare genomförande och minskade kostnader inom underhållsverksamheten. I utredningen har vi dock, bland annat genom FMV:s internrevision, fått indikationer på att FMV kan ha svårt att beräkna kostnaderna för materielens livscykel. Det är därför viktigt att säkerställa att det finns kompetens på FMV för att räkna på livscykelkostnader. Försvarsmakten och FMV har heller inte fastställt vilka metoder som ska användas för att beräkna livscykelkostnaderna. För att beräkningarna ska bli jämförbara över åren ser vi det som väsentligt att myndigheterna kan komma överens om kalkylmetoderna. Det är även viktigt att Regeringskansliet delar deras syn. För att snabbt nå resultat i dessa frågor kan det vara ändamålsenligt att anlita extern expertis. 87 I sammanhanget vill vi även betona vikten av att Försvarsmakten ställer krav på att FMV gör underhållsberedningar i anskaffningsskedet så att myndigheterna kan planera för drift, underhåll och försörjning av reservdelar. En annan omständighet som talar för att FMV i sitt arbete möjligen inte uppnår bästa möjliga kostnadseffektivitet är att myndigheten, såvitt vi kan bedöma, inte utsätts för ett starkt externt tryck att effektivisera sin verksamhet. Som en avgiftsfinansierad myndighet omfattas inte FMV av systemet med pris- och löneomräkning på samma sätt som anslagsfinansierade myndigheter. FMV har därmed inte samma kontinuerliga krav på sig som Försvarsmakten att effektivisera sin verksamhet. Till detta bidrar också det faktum att Försvarsmakten är skyldig att anlita FMV vid upphandling av varor och tjänster. Därmed utsätts FMV alltså inte för risken att Försvarsmakten ska välja en annan utförare. Vi vill i sammanhanget peka på att flera inköpsområden återstår att styra med avtal. Myndigheternas strategiska arbete med att minska antalet leverantörer omfattar bara anslag 1:1. De inköp som FMV gör via materielanslagen 1:3 och 1:4 står utanför arbetet med att styra inköpen mot ingångna avtal. Det innebär att flera stora inköpsområden inte har inkluderats i arbetet med att minska inköpskostnaderna. I Statskontorets andra delrapport i uppdraget, som lämnades i april 2014, rekommenderade vi att FMV skulle inkludera materielanslagen i det strategiska inköpsarbetet. FMV:s ledning har ännu inte beslutat om en sådan åtgärd. 8.2.8 Regeringen har lagt stort ansvar på myndigheterna Regeringen styr de båda myndigheternas verksamhet främst genom instruktion och regleringsbrev. Styrningen riktar sig framför allt mot Försvarsmakten och är förhållandevis detaljerad. FMV, i egenskap av stödmyndighet och leverantör, styrs mer indirekt genom Försvarsmakten. När det gäller styrningen av försvarslogistiken har regeringen intagit en tillbakadragen roll. Det har medfört att ansvaret för att reformera materiel- och logistikförsörjningen har överlåtits åt myndigheterna att lösa gemensamt. Regeringen har visserligen specificerat hur mycket myndigheterna totalt ska spara och har ställt krav på en löpande gemensam återrapportering, men den har avstått från att formulera mål för reformen som sådan. Det har exempelvis varit upp till myndigheterna att komma överens om hur sparkravet ska fördelas mellan dem och hur en ny beställar-utförarmodell ska utformas. 8.2.9 Regeringen behöver fortsatt följa myndigheternas arbete Försvarsmakten och FMV kommer inte att nå målet att inom ramen för logistikreformen tillsammans spara 760 miljoner kronor per år från och med 2015. Gradvis har de skjutit fram tidpunkten för när de säger sig kunna nå målet. Enligt myndigheternas nuvarande prognos kommer den totala besparingen att uppgå till cirka 600 miljoner kronor 2015. Myndigheterna bedömer 88 att den totala besparingen kommer att ligga i närheten av målet först 2017. Då beräknas den ackumulerade besparingen uppgå till drygt 730 miljoner kronor. Statskontoret kan inte bedöma om detta är en trovärdig prognos. Vi har heller inte kunnat kontrollera om de besparingar som myndigheterna hittills har redovisat är korrekta och inte heller kunnat bedöma om kostnadsminskningarna är bestående. Förseningen i genomförandet medför en motsvarande försening av reformens bidrag till att bygga upp Försvarsmaktens insatsorganisation, det vill säga till mer användbara och tillgängliga förband. Regeringens krav på återrapportering av myndigheternas besparingsarbete sträcker sig från 2012 till slutet av 2015 och den årsredovisning som myndigheterna kommer att lämna i februari 2016. Statskontoret anser att det är viktigt att regeringen även därefter följer upp vad myndigheterna gör för att nå besparingsmålet. 8.3 De institutionella ramarna och systemen 8.3.1 Krav på de stödjande institutionella ramarna och systemen Bland institutionella förhållanden av betydelse för en fungerande beställarutförarmodell kan nämnas att relationen mellan de berörda myndigheterna behöver regleras. Om det är tänkt att handla om en långsiktig relation, som i fallet med Försvarsmakten och FMV, är det lämpligt att skapa någon form av övergripande reglering som slår fast den grundläggande ansvarsfördelningen. Därtill kan det behövas mer detaljerade överenskommelser eller dylikt som reglerar de enskilda beställningarna. I synnerhet i en långsiktig relation är det också väsentligt att de berörda myndigheterna har en förmåga att gemensamt utveckla samarbetet. Av bland annat detta skäl kan det vara lämpligt att inrätta olika arenor, på lämpliga hierarkiska nivåer, där myndigheterna kan mötas och diskutera frågor som kommer upp. Vidare är det viktigt att det finns fungerande system och rutiner för att följa upp hur verksamheten utvecklas, såväl i sak som avseende kostnader. För att beställar-utförarrelationen ska fungera på ett bra sätt måste också myndigheternas samarbete stödjas av adekvat utformade it-system. 8.3.2 Viktiga förhållanden är inte preciserade i samordningsavtal Regeringen har inte angett några formella krav på hur Försvarsmakten och FMV ska samverka. Däremot har myndigheterna på egen hand ingått en överenskommelse, i form av ett samordningsavtal, som på övergripande nivå preciserar relationen mellan dem. Samordningsavtalet upprättades första 89 gången 1994 och har sedan dess reviderats flera gånger, senast hösten 2014. Bland de förändringar som har gjorts till följd av reformen kan nämnas att det nya avtalet för 2015 syftar till att definiera myndigheternas relationer i både materiel- och logistikförsörjningen. Trots att det myndighetsgemensamma projektet med att utforma beställarutförarmodellen avslutades i februari 2014, har myndigheterna ännu inte kommit överens i alla delar om hur ansvaret ska preciseras. Det framgår heller inte av samordningsavtalet. Det är framför allt de ekonomiska relationerna och hur vidmakthållandet ska genomföras som inte är tillräckligt definierade. Statskontoret bedömer att det finns en risk att tolkningsutrymmet kan leda till utdragna förhandlingar. Det kan fördröja beställningar av till exempel vidmakthållande, som i sin tur kan påverka när materiel blir tillgänglig. På en mer detaljerad nivå har myndigheterna beslutat om ett nytt styrdokument för försvarslogistiken, försvarslogistikplanen. Denna är tänkt att vara det styrande dokumentet i försvarslogistiken och ska göra det möjligt att i ett dokument samla både Försvarsmaktens behov och FMV:s planerade produktion av försvarslogistik. Försvarslogistikplanen införs stegvis. För 2015 är planen en sammanslagning av de materielprojekt som fanns i den tidigare materielplanen. En del av projekten har slagits ihop till större uppdrag. Den första kompletta planen bedöms bli klar först i mars 2017, när planen för 2018 ska fastställas. 8.3.3 Etablerade samverkansforum med oviss framtid För att underlätta det gemensamma arbetet med den nya beställar-utförarmodellen har Försvarsmakten och FMV på eget initiativ inrättat arenor eller forum för att diskutera och samverka på olika organisatoriska nivåer. Det handlar bland annat om en samverkansgrupp, som är viktig för det myndighetsgemensamma arbetet. För närvarande är det oklart om de olika samverkansforumen endast ska finnas till dess att den nya modellen är fullt etablerad i myndigheternas reguljära verksamheter, eller om de ska permanentas. I vilken mån de fortsatt ska finnas, måste rimligen i första hand styras av myndigheternas egna behov. Vi bedömer att det fortsatta genomförandet av reformen kan underlättas, om myndigheterna fortsätter att mötas i de samverkansforum som för närvarande finns etablerade på olika hierarkiska nivåer. 8.3.4 Mål och nyckeltal saknas för försvarslogistiken I Statskontorets andra delrapport i uppdraget framhöll vi att det saknades mål för den nya beställar-utförarmodellen och vilka resultat myndigheterna vill uppnå. Denna iakttagelse är fortfarande giltig. Myndigheterna bedriver visserligen ett gemensamt arbete för att ta fram mål och nyckeltal, men de är ännu inte färdiga med detta. 90 8.3.5 Svårt att spåra besparingarna till förbanden Försvarsmakten har beslutat att tillämpa en så kallad nyttohemtagningsmodell för att spåra de besparingar som försvarslogistikreformen ger upphov till. Nyttohemtagningsmodellen fanns dock inte på plats när besparingsarbetet inleddes. Det har medfört att myndigheten i liten utsträckning kan redovisa att frigjorda medel har kommit förbandsverksamheten till del. I Statskontorets andra delrapport konstaterade vi att Försvarsmakten inte har drivit besparingsarbetet med tillräcklig tydlighet. Arbetet med att spåra besparingarna har sedan dess intensifierats, men det försvåras av ett antal omständigheter. Att besparingarna initialt inte kopplades till enskilda förband medförde att besparingarna inte kunde omfördelas till förbanden. Detta innebär att det hittills är relativt lite resurser som har frigjorts från stödverksamheten och omfördelats till insatsorganisationen. Försvarsmaktens komplexa och omfattande planeringsprocesser gör det svårt att följa besparingarna. Medel från reformen kan föras in i den långsiktiga planeringen. Planeringen för ett verksamhetsår påbörjas redan tre år innan, där olika prioriteringar görs längs vägen och inte minst under det aktuella verksamhetsåret. Detta medför att medlen kommer till användning, men kanske inte alltid enligt den ursprungliga planen. Att Försvarsmakten kan ha svårt att visa hur frigjorda medel kommer förbanden till del är förståeligt, med tanke på myndighetens komplexa och omfattande planeringsprocesser. Samtidigt vill vi dock betona att regeringen i den proposition som föregick reformen uttalade att det åligger Försvarsmakten att inom sitt ansvarsområde se till att överföringarna kommer förbandsverksamheten och insatsorganisationens uppbyggnad tillgodo. 83 Ansvaret för att föra om medlen på avsett vis och för att kunna visa att så sker ligger alltså på myndigheten. Myndigheterna har för oss inte kunnat visa med säkerhet att de rationaliseringar de har gjort inte har medfört att kostnaderna har flyttats från ett ställe till ett annat. Visserligen kommer kostnadsminskningarna förbanden till del, men det är många led på vägen och oklart hur mycket pengar som förs till vilka verksamheter. 8.3.6 Omställningskostnaderna är betydande Försvarsstrukturutredningen beaktade i liten grad vilka omställningskostnader reformen skulle föra med sig för myndigheterna. Vi kan konstatera att reformen har medfört betydande omställningskostnader och att myndigheterna successivt har räknat upp dessa kostnader. 83 Prop. 2011/12:86, s. 12. 91 Myndigheternas omställningskostnader har ökat för varje kvartal under 2012 till 2014. Bara under 2014 uppgick omställningskostnaderna till 246 miljoner kronor. Omställningskostnaderna för hela reformen har av myndigheterna beräknats uppgå till sammanlagt 638 miljoner kronor. 8.3.7 Ett renodlat anslag för vidmakthållande Regeringen kan genom sin finansiella styrning ställa krav på Försvarsmakten och FMV. Enligt vår mening skulle en möjlighet kunna vara att förändra anslagsstrukturen så att den bättre anpassas till beställningsmönstren i den nya modellen. Därmed skulle regeringen och riksdagen ges bättre förutsättningar för en systematisk styrning av myndigheterna. Om Försvarsmaktens anslag renodlades och samtliga kostnader för vidmakthållande samlades under anslag 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar, skulle även myndigheterna ges bättre möjligheter att planera underhållet. Statskontoret ser därför positivt på det uppdrag regeringen har gett till Ekonomistyrningsverket om att lämna förslag på hur försvarsanslagen kan renodlas. 8.3.8 Ett gemensamt systemstöd behövs Frågan om vilket systemstöd som bör användas för försvarslogistiken är av stor vikt enligt vår mening. Systemstödet är tekniskt sett en viktig komponent för att få en väl fungerande beställar-utförarmodell. Dessutom utgör systemstödet en betydande kostnadspost. I dag använder Försvarsmakten det standardiserade affärssystemet Prio. FMV använder ett hundratal olika it-system, främst andra system än Prio. Myndigheterna står långt ifrån varandra i frågan om långsiktigt systemstöd för försvarslogistiken. Enligt vår bedömning hämmar detta ett effektivt genomförande av reformen. Att ha olika systemstöd för delvis samma verksamhet är också kostsamt för staten. Statskontoret konstaterar samtidigt att frågan om lämpligt systemstöd är komplex. Myndigheterna är självständiga, vilket medför att de själva fattar beslut om vilket systemstöd som bäst passar den egna verksamheten. Respektive myndighet äger också sin egen information. Därtill måste FMV täcka sina kostnader för it-system och itutveckling via Försvarsmakten. Vi anser dock att myndigheterna i större utsträckning bör använda ett gemensamt systemstöd för den verksamhet som är gemensam. Myndigheterna bör även utveckla ett informationssystem och en informationsklassning som är gemensam. Statskontoret anser därför att det är av största vikt att Försvarsmakten och FMV kommer överens om vilka systemstöd som ska gälla för båda myndigheterna och om vilka stöd myndigheterna ska ha på var sitt håll. Enligt myndigheternas planering ska vidmakthållande beställas i Försvarsmaktens systemstöd Prio. I dag möjliggör dock inte systemstödet stora, sam- 92 lade beställningar utifrån krigsförband utan endast utifrån materielkalkylobjekt. Detta är en stor begränsning om försvarslogistiken ska kunna bedrivas som önskat i framtiden. Vi menar vidare att myndigheterna skyndsamt bör komma överens om vilken information som ska vara gemensam för att därefter anpassa systemstödet till båda myndigheternas behov och den nya beställar-utförarmodellen. 8.4 Har reformens syften uppnåtts? Nedan redovisar vi vår samlade bedömning av om syftena med reformen av försvarslogistiken har uppnåtts. 8.4.1 Reformen har hittills haft flera positiva effekter Statskontoret bedömer att reformen av försvarslogistiken hittills har haft flera positiva effekter. Som avsett har till exempel ansvarsfördelningen mellan myndigheterna blivit tydligare och dubbelarbetet har minskat, låt vara att dessa ambitioner ännu inte har uppnåtts fullt ut. Genom reformen har också försvarets logistikresurser, till exempel den nedlagda arbetstiden, i större utsträckning än tidigare fått ett pris. Det har sannolikt bidragit till att resurserna utnyttjas effektivare. I enlighet med intentionerna har myndigheterna också kunnat genomföra stora besparingar i verksamheten, även om målet ännu inte har nåtts och att rationaliseringarna delvis har försenats. 8.4.2 Stora utmaningar återstår i reformens genomförande Den nya beställar-utförarmodellen innebär en stor förändring för försvarslogistiken. Verksamheten är svårgenomtränglig och omfattande och det har varit en komplicerad uppgift för Försvarsmakten och FMV att utveckla och införa den nya modellen. Trots att det har gått ett år sedan modellen som sådan överlämnades till myndigheternas linjeorganisationer, återstår flera väsentliga frågor att reda ut. Dels ska modellen och det nya arbetssättet införas i myndigheternas reguljära verksamheter, dels återstår vissa sakfrågor att lösa. En viktig övergripande fråga är också hur man ska kunna förena reformen med de senaste årens förändrade syn på behovet av svensk försvarsförmåga. Jämfört med vad som gällde inför reformen av försvarlogistiken innebär de nya kraven på Försvarsmakten att en annan avvägning kan behöva göras mellan logistikverksamhetens kostnadseffektivitet och Försvarsmaktens handlingsfrihet. Oavsett vilka krav som ställs på försvarsförmågan, måste det alltid vara de operativa kraven som styr logistikens inriktning. Men hur avvägningen ska se ut mellan handlingsfrihet och kostnadseffektivitet kan variera. De processer som myndigheterna nu effektiviserar måste kunna anpassas till andra förhållanden än de som gällde inför reformen. Samtidigt gäller det också att ta till vara och vidareutveckla de positiva effekter som reformen har inneburit. 93 8.4.3 Reformens syften har ännu inte uppnåtts Statskontorets samlade bedömning är att Försvarsmakten och FMV ännu inte har uppnått syftet med reformen. Denna bedömning gör vi med hänsyn till det omställningsarbete myndigheterna hittills har bedrivit och det faktum att genomförandet av reformen i praktiken är åtminstone två år försenat. Att reformens genomförande har försenats innebär att vi har små möjligheter att uttala oss om reformens effekter. Tidigast om tre–fyra år kommer det att vara möjligt för regeringen att göra en mer slutgiltig bedömning av effekterna och av om reformens syften har uppnåtts. 8.4.4 Reformen kan behöva ses över Statskontorets uppdrag har varit att följa och utvärdera Försvarsmaktens och FMV:s arbete med att utifrån riksdagens och regeringens beslut effektivisera försvarslogistiken. I uppdraget har däremot inte ingått att utvärdera reformen som sådan. Avslutningsvis vill vi dock väcka frågan om inte vissa av de problem som vi har identifierat i hur myndigheterna genomför reformen delvis har sin grund i hur reformen är utformad. Ett exempel är att riksdagens och regeringens beslut medförde att rollerna mellan myndigheterna renodlades mindre än vad Försvarsstrukturutredningen hade föreslagit. Detta kan möjligen ha bidragit till myndigheternas komplicerade och utdragna arbete med att definiera sina inbördes roller. Ett annat exempel är att Försvarsmakten som beställare i försvarslogistiken saknar en väsentlig påtryckningsmöjlighet som beställare normalt har i beställar-utförarmodeller, nämligen möjligheten att vända sig till flera leverantörer. Denna ordning försämrar rimligen Försvarsmaktens möjligheter att tvinga fram kostnadseffektiva lösningar. Ett tredje exempel är att frågan om ett eventuellt gemensamt systemstöd inte var löst innan reformen började genomföras. Mot denna bakgrund menar Statskontoret att det kan finnas skäl för regeringen att initiera en översyn av försvarslogistikreformens utformning i sak. 8.5 Statskontorets rekommendationer Som framgått ovan återstår mycket att göra i genomförandet av reformen av försvarslogistiken. När den nya beställar-utförarmodellen nu genomförs i myndigheternas linjeorganisationer, uppstår också nya frågor som aldrig berördes i det myndighetsgemensamma projekt som svarade för att ta fram modellen. I en så omfattande förändring som försvarslogistikreformen är det inte förvånande att alla problem och praktiska frågor inte kunde identifieras från början. Utvecklingsarbetet behöver ske successivt. Vi förutsätter att många av de problem som vi har iakttagit kommer att hanteras i myndigheternas fortsatta arbete med att genomföra reformen. Men vi ser 94 också ett stort behov av att regeringen fortsatt följer upp och säkerställer att myndigheterna lever upp till de krav som riksdagen och regeringen har ställt på dem. Statskontoret vill ge följande rekommendationer till regeringen: • Regeringen bör fortsatt följa upp myndigheternas arbete med att genomföra försvarslogistikreformen genom att kräva gemensam återrapportering. Regeringen bör särskilt följa myndigheternas arbete med att uppnå kravet om årliga besparingar på 760 miljoner kronor. Periodiciteten i denna rapportering måste avgöras av vilken information regeringen behöver för att kunna styra myndigheternas arbete, men den måste samtidigt vägas mot de resurser som en sådan rapportering kräver av myndigheterna. Regeringen bör även ge Försvarsmakten i uppdrag att redovisa hur besparingarna kommer förbandsverksamheten till del. • Regeringen bör kräva att myndigheterna redovisar vilka effekter beställar-utförarmodellen har haft i form av samlade beställningar till försvarsindustrin och därmed kortare ledtider från beställning till leverans av materiel. Detta kräver att myndigheterna fastställer en långsiktig strategi för hur försvarslogistiken ska bedrivas framöver. I det ligger bland annat att ta fram mål och nyckeltal. • Regeringen bör följa myndigheternas arbete med att utforma hur beställningar av vidmakthållande ska gå till och hur ansvarsförhållanden ska se ut. I detta ligger att myndigheterna ska göra en avvägning mellan olika verksamheter inom vidmakthållandet. Det kan till exempel handla om vilka beställningar som bör vara fleråriga och vilka som kräver mer handlingsfrihet och därmed kortare tidsperspektiv för Försvarsmakten. • Regeringen bör följa att myndigheterna vidtar nödvändiga åtgärder för att FMV ska kunna tillgodose Försvarsmaktens krav på beredskap. I detta ligger också att myndigheterna beräknar och redovisar de kostnader som dessa krav medför. • Regeringen bör följa myndigheternas arbete med att utveckla ett samordnat systemstöd inom försvarslogistiken. Myndigheterna bör kunna belysa både hur systemstödet fungerar i ett verksamhetsmässigt perspektiv och i vilken mån det är kostnadseffektivt. I detta arbete ingår att se till att de båda myndigheternas it-verksamhet samordnas så långt som möjligt. Regeringen bör även följa myndigheternas arbete med att anpassa Försvarsmaktens systemstöd Prio till den förändrade fördelning av ansvar och uppgifter som råder mellan myndigheterna. • Regeringen bör följa hur Försvarsmaktens beställningar utvecklas. En viktig fråga är i vilken utsträckning beställningarna sker på högre systemnivåer. En utgångspunkt för sådana beställningar är att det finns beräkningar av materielens livscykelkostnader. Regeringen bör därför även 95 följa FMV:s arbete med att ta fram sådana beräkningar. Lämpliga metoder för dessa beräkningar bör myndigheterna ta fram och fastställa gemensamt. • 96 Regeringen bör ge myndigheterna i uppdrag att se över om det strategiska arbetet för inköp inom vissa områden kan omfatta Försvarsmaktens anslag 1:3 och 1:4. Vi bedömer att det går att göra kostnadsbesparingar inom materielanslagen med det strategiska arbetssättet. Referensförteckning Offentligt tryck Blev det som vi tänkt oss? En uppföljning av vissa frågor i det försvarspolitiska inriktningsbeslutet 2009, 2014/15:RFR4, mars 2015. Budgetproposition för 2015, Prop. 2014/15:1, utgiftsområde 6. 2014-10-23. En effektivare försvarslogistik, Prop. 2011/12:86, bet. 2011/12:FöU9, rskr. 2011/12:291, 2012-04-12. Ett användbart försvar, Prop. 2008/09:140, 2009-03-19. Finansiell styrning av försvaret, ESV 2013:57, 2013-11-04. Forskning och utveckling samt försvarslogistik – i det reformerade försvaret, SOU 2011:36, 2011-04-07. Fungerande styrning av försvarets materiel- och logistikförsörjning, ESV 2014:39, 2014-05-19. Försvarsmaktens interna styrning och kontroll, ESV, dnr: 12-85/2008, 2008-05-15. Omställningen av det militära försvaret, Statskontoret 2009:11, 2009-06-01. Reformeringen av försvarslogistiken – delrapport 2, Statskontoret 2014:15, 2014-04-15. Regeringsbeslut 3, Anvisningar för försvarsplanering, 2011-03-31. Regeringsbeslut 3, Inriktningsbeslut för Försvarsmakten 2010–2014, Fö2009/1354/MIL, 2010-01-14. Regeringsbeslut 5, Uppdrag att redovisa en plan för hur effektiviseringar inom försvarets materiel- och logistikförsörjning m.m. ska kunna genomföras, Fö2008/3334/MFU (delvis) Fö2011/613/MFU, 2011-11-17. Regeringsbeslut 5, Uppdrag till Försvarsmakten angående personalförsörjning, Fö2013/612/MFI, 2013-03-14. Regeringsbeslut 12, Uppdrag till Försvarsmakten att redovisa underlag till försvarspolitisk inriktningsproposition, Fö2014/1179/MFI, 2014-06-19. 97 Regeringsbeslut 8 till Försvarsmakten respektive nr 9 till FMV, Fö2011/613/MFU, 2012-06-28. Regleringsbrev för budgetåren 2010–2015 avseende Försvarets materielverk. Regleringsbrev för budgetåren 2010–2015 avseende Försvarsmakten. 11 år av FEM – En studie av Försvarsmaktens ekonomimodell, Totalförsvarets forskningsinstitut, dnr: FOI-R-3854-SE, februari 2014. Dokument från Försvarsmakten LEDS direktiv planering och uppföljning av Omdaning försvarslogistik, FM2013-3035:2, 2013-12-02. Försvarsmaktens föreskrifter med arbetsordning för Försvarsmakten (FM ArbO), FFS 2013:4, 2013-12-23. Försvarsmaktens regleringsbrev 2010–2014. Försvarsmaktens underlag till försvarspolitisk inriktningsproposition 2015, dnr: FM 2014-5882:31, 2014-12-16. Försvarsmaktens årsredovisningar 2012–2014. Slutrapport projekt X, dnr: HKV 23 384:79872, 2006-12-20. Dokument från FMV Beslut om förändringsledning, FMV, dnr: 13FMV, 2013-12-16. Granskning av kravställning och kvalitetssäkring av upphandling, FMV:s internrevision, dnr: 14FMV1123-5:1, 2014-10-06. FMV direkt (nyhetsbrev nr 9), 2014-10-23. FMV:s årsredovisning 2012–2014. Dokument från Försvarsmakten och FMV Försvarslogistikförsörjning i förändring, Presentation av Försvarsmaktens försvarslogistikchef och chefen för FMV:s system- och produktionsledningsenhet under försvarsföretagsdagarna, 2014-12-11. Genomförande av lednings- och beställarfunktioner steg 2 – Slutrapport, samt underbilagor, Försvarsmakten och FMV, 2014-01-31. 98 Genomförandeprojekt Lednings- och beställarfunktioner steg 2 – delprojekt Ekonomi, Återrapportering av leverabel Prissättningsmodell, 2013-12-03. Leverans av Ag Systemstöd 2 uppgift D-F, Försvarsmakten och FMV, 201412-19. Redovisning för fjärde kvartalet 2014 i enlighet med regeringsuppdrag (Fö2011/613/MFU), Försvarsmakten och FMV, dnr: FM2015-1899:1, 201502-19. Redovisning för tredje kvartalet 2013 i enlighet med regeringsuppdrag (Fö 2011/613/MFU), Försvarsmakten och FMV, dnr: 13FMV5116-34:1, 201410-29. Samordningsavtal mellan Försvarsmakten och Försvarets materielverk, FÖRSVARSLOGISTIK, Försvarsmakten och FMV, dnr: FM2013-4223:1 och 12FMV7115-5:2, 2013-12-19. Samordningsavtal mellan Försvarsmakten och Försvarets materielverk, dnr: FM2014-6942:4, 14FMV11589-1:1, 2014-12-18. Slutrapport, Arbetsgruppen för ledning och beställning 2, samt underbilagor, Försvarsmakten och FMV, 2013-05-08. Slutrapport 2013 – Ag Systemstöd, Försvarsmakten och FMV, 2014-01-31. Uppdragsdirektiv – Ag Systemstöd 2, Försvarsmakten och FMV, 2014-0305. Överenskommelse för 2014 mellan Försvarsmakten och FMV, Försvarsmakten och FMV, dnr: FM 2013-4159:1 och FMV 13FMV5116-10:1, 201312-19. Internet http://www.esv.se/sv/amnesomraden/Redovisning/Fragor-och-svar-omredovisning/Myndighet-startar-och-upphor/Vilka-kostnader-bor-inga-i-enavsattning-nar-en-verksamhet-ska-avvecklas/ 99 100 Bilaga 1 Regeringsuppdraget 101 102 103 104 Bilaga 2 Organisationsschema för Försvarsmaktens högkvarter och FMV Högkvarterets organisation Överbefälhavaren och generaldirektören Internrevisionen och generalläkaren m.fl. Ledningsstaben Personalstaben Juridiska staben Militära- underrättelseoch säkerhetstjänsten Informationstsaben Insatsledningen Produktionsledningen FMV:s organisation Internrevisionen Styrelse Generaldirektören Myndighetsgemensammauppgifter System- och produktionsledning Anskaffning och logistik Förråd, service och verkstäder Staber Test och evaluering Strategiska projekt (Gripen) Marknad och inköp 105 106 Bilaga 3 Ordlista och begreppsförklaring Bakre logistik Med det avses logistik som inte är insatsnära, det vill säga som inte ingår i insatsorganisationen. FMV ansvarar för den bakre logistiken. Beställar-utförarmodell Styrmodell som syftar till att separera beställar- och utförarverksamheten och tydliggöra ansvarsförhållanden. Driftstyrning Innefattar uppgiften att styra vilken materiel som ska vara i drift, underhållas eller lagerhållas. Främre logistik Logistik som är en del av Försvarsmaktens insatsorganisation. Försvarslogistikplan Styrdokument inom försvarslogistiken som innehåller två huvudsakliga delar: dels Försvarsmaktens behov av försvarslogistik, dels FMV:s plan för genomförande av försvarslogistik. Högkvarter (HKV) Högkvarteret leder Försvarsmaktens verksamhet och består av Försvarsmaktens ledningar, staber och avdelningar: ledningsstaben, produktionsledningen, insatsledningen, militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, juridiska staben, personalstaben och informationsstaben. Insatsorganisation Krigsförband och nationella skyddsstyrkor (hemvärnsförband) benämns sammantaget som Försvarsmaktens insatsorganisation. Dessa är insatsorganiserade utifrån sina militära och civila uppgifter. Insatsorganisationen ska utrustas, utbildas, övas och tränas för att kunna verka i konflikter och ska ha förmågan att genomföra strid över hela skalan från lågintensiva till högintensiva konflikter. 107 Krigsförbandsansvariga Befattning inom Försvarsmaktens produktionsledning med uppgift att ta fram krigsförbandsmålsättningar. Krigsförbandsmålsättningar Styrdokument för förbanden som preciserar vilka mål och förmågor de ska ha. Livscykelkostnad Totalkostnaden för en viss utrustning under hela dess livslängd, från att den installeras till att den tas ur bruk. Ett materielobjekts livscykel innefattar faserna koncept, utveckling, anskaffning, användning, underhåll, vidmakthållande och avveckling. Materielområdesansvariga Befattning inom Försvarsmaktens produktionsledning med uppgift att sammanföra materieltyper till en högre aggregerad nivå i syfte att beställa hela materielområden av FMV. Materielsystem Ett administrativt begrepp som används i planeringssammanhang, till exempel i försvarslogistikplanen. Milstolpe FMV delar upp Försvarsmaktens beställningar i så kallade milstolpar för att underlätta redovisningen och uppföljningen. En milstolpe är en form av delleverans som ger FMV rätt att fakturera Försvarsmakten. Nyttohemtagningsmodell Försvarsmaktens modell för att spåra inom vilka områden besparingar har uppstått och inom vilken verksamhet frigjorda medel har kommit till nytta. Modellen består av resursmål, omfördelningsmål och effektmål. Strategiskt inköpsarbete En metodik som innebär att styra och begränsa varusortimentet för att ändra ett inköpsbeteende. Teknik- och materielkontor Tidigare organisationsenhet inom Försvarsmakten som ansvarade för vilka förband som skulle ha vilken materiel samt styrde driften, ekonomin och underhållet av materielen som förbanden tilldelas. Verksamheten har nu gått över till FMV. 108 Tekniskt system En gruppering av materiel ur ett tekniskt och ekonomiskt systemperspektiv. Ett tekniskt system kan bestå av andra ingående tekniska system. Det ingående tekniska systemet kan i sin tur ingå i flera tekniska system. Exempel på tekniskt system: JAS 39 Gripen inklusive underhållssystem, utbildningssystem med mera. Varje tekniskt system har en teknisk designansvarig. Tekniskt designansvar Ansvar för att tillåtna sammanställningar av tekniska system uppfyller lagkrav, fastställda målsättningar och övriga krav på prestanda, funktion och informations- och systemsäkerhet över hela livscykeln. Teknisk systemledning Planering och samordning av åtgärder ur ett livscykelperspektiv för ett tekniskt system i syfte att systemet ska uppfylla ställda krav till minsta möjliga kostnad. Underhållsberedning Kostnadsberäkning av underhåll och drift samt dimensionering av försörjningen av reservdelar och materiel utifrån hur de ska användas. Har stor betydelse för planeringen av återinvestering av reservdelar. Vidmakthålla Innebär att bibehålla ett materielsystems egenskaper i livscykelns användnings- och underhållsskede. Verksamheten inom vidmakthållande innebär därför att genomföra åtgärder i detta syfte och delas in i planering, drift och underhåll. 109
© Copyright 2025